時(shí)間：2023-09-01 09:18:24
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關(guān)鍵詞：黑龍江省；生態(tài)問題；治理對(duì)策
中圖分類號(hào)：F832.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）02-0076-02
引言
生態(tài)環(huán)境問題制約著黑龍江省的綜合發(fā)展，本文的研究意義在于緩解黑龍江省當(dāng)前的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等現(xiàn)實(shí)狀況，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約代用、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黑龍江省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處。
一、黑龍江省生態(tài)治理存在的問題
（一）政府生態(tài)治理體制不完善
黑龍江省環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的成立時(shí)間比較晚，直到1979年才成立黑龍江省環(huán)境保護(hù)局，是主管全省環(huán)境保護(hù)工作的省政府直屬機(jī)構(gòu)。2008年5月，黑龍江省政府根據(jù)《黑龍江省人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》，設(shè)立黑龍江省環(huán)境保護(hù)廳。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)重。黑龍江省的環(huán)境治理工作起步較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，環(huán)境治理體制不完善，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，政策體系不夠完善。城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃城不夠系統(tǒng)，政策的宏觀調(diào)控力度不足，政策的調(diào)節(jié)作用不明顯，各項(xiàng)生態(tài)治理政策缺乏有機(jī)配合。第二，政策的執(zhí)行力低。環(huán)境執(zhí)法的力度不夠，未能做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，導(dǎo)致環(huán)境問題一直很難控制；同時(shí)，行政處罰不夠規(guī)范，很多事件以罰款告終，但并未解決環(huán)境問題。第三，權(quán)責(zé)不明確。法律法規(guī)并未明確的規(guī)定環(huán)保部門的職能，也未明確責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)致權(quán)利不清，責(zé)任不明。
（二）生態(tài)環(huán)境治理主體單一
生態(tài)環(huán)境治理是典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)的管理學(xué)把政府定位為這項(xiàng)活動(dòng)的主體，并且長久以來作為唯一主體。所以，黑龍江省的環(huán)境治理職責(zé)一直是由政府承擔(dān)的，但現(xiàn)階段環(huán)境治理問題日益嚴(yán)重，由于黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，每年政府縮頭入資金都在增加，但可投入的資金是有限的，治理結(jié)果不容樂觀，單單依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，企業(yè)、公民、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等都應(yīng)該參與到環(huán)境保護(hù)與治理的行動(dòng)中。當(dāng)前的環(huán)境治理模式是政府通過行政手段進(jìn)行環(huán)境治理，并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。行政手段的特點(diǎn)是權(quán)威性、強(qiáng)制性、垂直性、具體性、非經(jīng)濟(jì)利益性、封閉性，這些特點(diǎn)使得行政手段具有立竿見影的短期效果，但很多時(shí)候只是治標(biāo)不治本，未能從根本上解決環(huán)境問題。
（三）生態(tài)環(huán)境治理資金投入不足
隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，黑龍江省也不斷提高環(huán)境治理資金的投入，但占GDP的比重仍然很低，資金投入量明顯不足，表1是黑龍江2003―2011年環(huán)境治理資金投入情況。
二、黑龍江省生態(tài)治理對(duì)策
（一）樹立生態(tài)文明意識(shí)
黑龍江省教育、文化方面比較落后，農(nóng)村人口比重大，生態(tài)文明意識(shí)薄弱，為了解決生態(tài)問題，必須讓民眾意識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要意義。首先要對(duì)公民進(jìn)行生態(tài)教育，讓公民了解環(huán)境保護(hù)的重要性和關(guān)于環(huán)境保護(hù)的科學(xué)文化知識(shí)，以提高公民環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。政府應(yīng)承擔(dān)宣傳教育的工作，應(yīng)采取多種手段面向全體公民進(jìn)行宣傳教育。比如，在基礎(chǔ)教育中加入環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，讓孩子從小就懂得環(huán)境保護(hù)的重要性；在電視上播放環(huán)境保護(hù)的廣告、講座；利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行推廣教育等等。政府要充分利用當(dāng)今發(fā)達(dá)的媒介，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作。其次，要樹立新的生態(tài)觀念，生態(tài)不再是單一的考慮環(huán)境問題，而是一個(gè)廣泛的概念，必須是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者協(xié)調(diào)發(fā)展的一種狀態(tài)，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)來獲取經(jīng)濟(jì)利益。將城鎮(zhèn)的發(fā)展和環(huán)境的保護(hù)有效的結(jié)合起來，盡最大努力減少對(duì)環(huán)境的不良影響，對(duì)自然資源的開發(fā)利用不超出其承載能力，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，社會(huì)與環(huán)境共同發(fā)展。最后，要落實(shí)到行動(dòng)上，在政府的支持和引導(dǎo)下，讓公眾參與到環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中，提高公眾參與程度，只有讓公眾切身的參與到環(huán)境保護(hù)工作中，才能說明公眾成功的樹立了生態(tài)文明意識(shí)。在生態(tài)文明意識(shí)樹立過程中，政府也可以運(yùn)用政策指導(dǎo)、法規(guī)支持等手段。
（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
黑龍江省屬于資源消耗型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是資源的初級(jí)加工，耗能高、經(jīng)濟(jì)效益低、污染嚴(yán)重。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、勞動(dòng)力分配不均衡、技術(shù)水平落后，這些無疑對(duì)黑龍江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)形成制約，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然途徑。優(yōu)化展業(yè)結(jié)構(gòu)可以采取一下幾種措施：第一，加大力度發(fā)展農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，用高科技引領(lǐng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要把農(nóng)業(yè)和企業(yè)緊密的聯(lián)系起來，以農(nóng)副產(chǎn)品作為初級(jí)產(chǎn)品進(jìn)行加工，實(shí)現(xiàn)種植、加工、銷售一體化經(jīng)營，以此提高農(nóng)民收入、加快農(nóng)村發(fā)展。第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)村公路、鐵路、電網(wǎng)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提供有利條件。第三，加強(qiáng)農(nóng)村人口的文化素質(zhì)教育。2012年黑龍江省文盲人口占15歲及以上的人口比重是2.44%，必須加大農(nóng)村教育資金投入，可以通過成人教育、定期培訓(xùn)等多種途徑提高農(nóng)村教育水平，把人力資本作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Α５谒模酶呖萍家I(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黑龍江省依靠資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式已經(jīng)進(jìn)入到瓶頸階段，必須通過高新技術(shù)尋找替代產(chǎn)業(yè)，解決當(dāng)前的資源危機(jī)。第五，利用生態(tài)創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。生態(tài)創(chuàng)新有利于科技進(jìn)步，有利于減少當(dāng)今高能耗、高污染、低收益的產(chǎn)業(yè)，有利于促進(jìn)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
（三）發(fā)展新能源
黑龍江省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源，但這些傳統(tǒng)能源的貯存量是有限的，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須大力開發(fā)新能源，如太陽能、地?zé)崮堋L(fēng)能、海洋能、生物質(zhì)能和核聚變能等。新能源與傳統(tǒng)能源相比較，具有很多優(yōu)勢(shì)，首先新能源具有節(jié)約資源的作用，新能源是對(duì)太陽能、生物質(zhì)能、水能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⒉ɡ四堋⒀罅髂芎统毕艿葌鹘y(tǒng)可再生能源的開發(fā)利用，新能源分布廣泛、資源豐富，有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，可謂取之不盡用之不竭，但煤炭、石油等傳統(tǒng)能源的儲(chǔ)備量已經(jīng)匱乏，而且資源分布不均衡，開采困難。其次，新能源有利于減少環(huán)境污染。傳統(tǒng)能源的使用會(huì)產(chǎn)生大量的二氧化碳、二氧化硫、煙塵等，2012年，黑龍江省二氧化硫的排放總量是521 896噸，氮氧化物的排放總量是783 753噸，粉塵的排放總量是655 869噸，工業(yè)廢氣的總排放量是10 377億立方米。二氧化硫的大量排放會(huì)造成酸雨，不僅對(duì)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的危害，還會(huì)危害人類的健康，當(dāng)今的溫室效應(yīng)、霧霾等都與傳統(tǒng)能源的使用有密切關(guān)系。2011年，黑龍江省對(duì)環(huán)境治理的投資總額是56.1億元，環(huán)境污染治理資金占GDP的比重是1.21%。與傳統(tǒng)能源相比較，新能源具有減少二氧化碳、二氧化硫等污染物排放、保護(hù)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)。每年大約有17.8億千瓦的太陽能輻射到地球上，根據(jù)當(dāng)前的技術(shù)水平利用太陽能可開發(fā)500―1 000億度電。全球陸地部分3公里深度內(nèi)、150℃以上高溫地?zé)崮苜Y源為140萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。為了解決環(huán)境污染問題，政府必須在資金上加大對(duì)新能源開發(fā)的投入，在政策上對(duì)新能源開發(fā)應(yīng)予以大力支持，必須著重發(fā)展新能源。
（四）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
為了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，改善、治理生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。黑龍江經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)建設(shè)資金投入不足。2013年，環(huán)境建設(shè)投入總額為26 755.94萬元，其中節(jié)能環(huán)保13 377.97萬元、環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)757.09萬元、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察101.71萬元、污染防治10 500.09萬元、自然生態(tài)保護(hù)123.62萬元、污染減排1 895.46萬元，占2013年黑龍江省GDP（14 800億元）的比重為0.018%，所占比重非常小，必須加大資金投入。具體措施如下：一是，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)投資計(jì)劃列入到黑龍江省重點(diǎn)發(fā)展中，對(duì)污水處理、集中供熱、城市綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面加大資金投入，提高國民生產(chǎn)總值中環(huán)境保護(hù)投資所占的比例。二是，堅(jiān)持“誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護(hù)”的原則。在上產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生對(duì)水、大氣、土壤等造成污染的企業(yè)和個(gè)人，政府必須嚴(yán)格要求企業(yè)及個(gè)人對(duì)相應(yīng)的污染物進(jìn)行有效的處理，企業(yè)、個(gè)人必須具有完善的處理設(shè)施，政府需要建立嚴(yán)格的監(jiān)督系統(tǒng)，確保環(huán)境不受污染。同時(shí)，完善法律法規(guī)，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為給予較高的的罰款。三是，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，對(duì)政府來說是巨大的壓力，政府應(yīng)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)為城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)貢獻(xiàn)力量，制定相關(guān)的政策，如稅收、信貸等，獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)境保護(hù)工作做得好的企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)注重環(huán)保投資。
關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)化進(jìn)程；生態(tài)環(huán)境治理；解決方法研究
中圖分類號(hào)：F015 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-7597（2014）12-0130-01
如今，我國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)質(zhì)上也進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期。但長期以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，單純追求經(jīng)濟(jì)增長而忽略了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度，盡管農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)取得了繁榮發(fā)展，但是隨之而來的生態(tài)問題也影響了我國現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程。生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重，不僅影響到人民的身心健康，而實(shí)質(zhì)上也嚴(yán)重影響了我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。如果對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題不夠重視，不僅與我國提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相背離，同時(shí)也會(huì)制約我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。而為了更好推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，就必須借鑒世界各國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展理論，同時(shí)要結(jié)合我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體情況，從實(shí)際出發(fā)，為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境治理問題提出更有效的發(fā)展途徑，同時(shí)采取更為有效的措施解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境治理問題。探索一條有效解決我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境治理問題的道路。
1城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境問題概述
生態(tài)環(huán)境實(shí)質(zhì)是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，伴隨人類的介入，物質(zhì)與能量實(shí)現(xiàn)輸入、輸出平衡。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于人類的過分集中，使得大量資源集聚，而資源的集聚帶來的是生態(tài)系統(tǒng)平衡的被打破，在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量環(huán)境問題凸顯，在某些地方甚至影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。而環(huán)境問題具體而言，主要表現(xiàn)具體如下。
1.1 土地資源的污染和浪費(fèi)問題
城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)質(zhì)上是立體化、多元化過程，在這一建設(shè)中最關(guān)鍵的問題就是土地資源的利用問題，在現(xiàn)實(shí)建設(shè)中，我國許多城鎮(zhèn)在土地利用方面上存在許多問題，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于土地資源利用結(jié)構(gòu)不合理，不能夠從土地實(shí)際應(yīng)用出發(fā)，土地資源利用過程中，污染嚴(yán)重。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，往往誤解城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，單一將城鎮(zhèn)化理解為建筑設(shè)施建設(shè)，這使得在相當(dāng)一部分地區(qū)，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展階段明顯脫節(jié)，造成大量公共資源浪費(fèi)。同時(shí)，許多城鎮(zhèn)在建設(shè)過程中，成本過高，原有城鎮(zhèn)土地沒有被合理利用，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)不切實(shí)際的規(guī)劃方案、不合理的用地結(jié)構(gòu)、凌亂的建設(shè)布局導(dǎo)致土地利用效率低，從而大量空閑土地荒廢。
1.2 新城鎮(zhèn)規(guī)劃布局不合理、水源、空氣污染嚴(yán)重
新城鎮(zhèn)建設(shè)往往使大量農(nóng)村人口聚集到新的城鎮(zhèn)當(dāng)中，人口的大量聚集對(duì)水、土地等消耗需求巨大，同時(shí)人口大量集中會(huì)產(chǎn)生大量廢棄物，而廢棄物過分集中使得自然排污系統(tǒng)無法消耗，從而不能有效分解。進(jìn)而造成了生態(tài)惡化、環(huán)境污染。人口急速集中在新城鎮(zhèn)之中，就需要我們對(duì)新城鎮(zhèn)進(jìn)行合理規(guī)劃，要不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，完善排污系統(tǒng)。同時(shí)大量人口集中在有限的新城鎮(zhèn)之中，使得汽車等交通工具使用不斷增加，大量廢棄被排放。
2城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境治理存在的問題
2.1 環(huán)境管理力度不足、體系建設(shè)不到位
我國目前在環(huán)境管理方面，存在相當(dāng)嚴(yán)重的問題，一個(gè)環(huán)境問題關(guān)系到多個(gè)部門，缺乏行之有效的管理體系，而在具體環(huán)境管理方面，政府投入力度往往不足。伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展的還有工業(yè)化，政府部門由于受到不合理政績觀的影響，往往以GDP來衡量自身發(fā)展，而忽視對(duì)環(huán)境治理的投入和財(cái)政支出。而對(duì)企業(yè)來說，因?yàn)榄h(huán)境污染所遭受的懲罰和代價(jià)較低，相對(duì)于自身所得來說，破壞環(huán)境所得收入往往高于處罰金額，環(huán)境部門的不作為往往給環(huán)境污染企業(yè)帶來一定發(fā)展漏洞，環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展困難。
2.2 法律、法規(guī)不健全，執(zhí)法力度不足
法制建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要方向和指導(dǎo)，然而事實(shí)上，我國環(huán)境法法規(guī)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位，不能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境起到保護(hù)作用。法律法規(guī)的不足，就為違法環(huán)境活動(dòng)助長了氣焰，同時(shí)也無法做到有法可依。而有些違法行為盡管有所涉及，但在具體實(shí)施過程中，由于各部門缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)性，使得執(zhí)法力度不足，不能對(duì)違法行為進(jìn)行有效約束。同時(shí)我國的立法范圍主要集中在重要的環(huán)保領(lǐng)域，存在界定不明晰的問題，在懲治具體違法企業(yè)時(shí)，執(zhí)法難度大。同時(shí)，我國目前具備的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)多為較早時(shí)期制定的，缺乏行之有效的指導(dǎo)和管理約束。
2.3 政府及公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不足
相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國家來說，我國公民及政府部門環(huán)境保護(hù)意識(shí)往往不強(qiáng)，政府部門不重視環(huán)境保護(hù)建設(shè)，而公民對(duì)環(huán)保知識(shí)的熟知度更是有限。政府在實(shí)際過程中，只顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)違反環(huán)境保護(hù)的企業(yè)大多縱容，是的整個(gè)環(huán)境治理困難加劇。
3城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)環(huán)境治理解決方法研究
3.1 完善和發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用
政府作為生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者，要重視普及環(huán)保教育，提高公民的生態(tài)環(huán)境意識(shí)。較為低下的環(huán)境保護(hù)意識(shí)勢(shì)必會(huì)影響到公民在生態(tài)環(huán)境治理中的地位和作用，而只有大力推動(dòng)公民生態(tài)環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)，將使得人們?cè)谌粘Ｉ钪懈脠?jiān)持實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理。
3.2 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)行能力建設(shè)、提升城鎮(zhèn)生態(tài)管理水平
由于資金投入不足，環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)不足嚴(yán)重?zé)o法解決生態(tài)環(huán)境治理，因此要加大環(huán)境治理資金投入，建設(shè)能有效解決環(huán)境污染的環(huán)境監(jiān)管單位。同時(shí)要不斷學(xué)習(xí)，用最新知識(shí)武裝實(shí)踐，提升環(huán)境監(jiān)管部門城鎮(zhèn)生態(tài)管理水平。
3.3 走新型工業(yè)化道路、科學(xué)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展
新型工業(yè)化道路是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合理問題的重要解決方法，要改變傳統(tǒng)的資源利用率低、環(huán)境污染嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走新型協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展道路。從根本上改變生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)結(jié)合最新科學(xué)文化水平，創(chuàng)造和發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。
參考文獻(xiàn)
1．1國內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)生態(tài)環(huán)境及其治理的研究
城鄉(xiāng)結(jié)合部是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程有的社會(huì)現(xiàn)象，國外城市化進(jìn)程中也存在類似我國城鄉(xiāng)結(jié)合部的現(xiàn)象。在國外，埃塞俄比亞學(xué)者Nigussie以巴赫達(dá)爾市的城鄉(xiāng)結(jié)合部附近的一個(gè)小規(guī)模農(nóng)戶為研究對(duì)象，采用實(shí)證研究方法，分析了城市擴(kuò)張及其對(duì)土地利用的影響，并對(duì)其影響進(jìn)行了評(píng)估。印度學(xué)者Veena以晨奈為例，通過人類－環(huán)境耦合系統(tǒng)建模方法（CHES）考察并得出城市化和水的脆弱性之間的關(guān)系。Franziska等提出用標(biāo)準(zhǔn)化的方法來量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)尺度，重點(diǎn)研究生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中生態(tài)系統(tǒng)供給與需求之間如何權(quán)衡，并對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的資源供給和需求如何平衡進(jìn)行了闡述。國內(nèi)學(xué)者專門針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境問題研究較有限。魏東輝等從哈爾濱城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的實(shí)際情況入手，對(duì)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境存在的問題進(jìn)行了分析，并從規(guī)劃、管理、法律等方面多角度地提出了生態(tài)環(huán)境改造對(duì)策。沈清基從城鄉(xiāng)生態(tài)效益指標(biāo)體系、總體狀態(tài)及類型評(píng)價(jià)、關(guān)聯(lián)性分析、協(xié)調(diào)性分析等方面闡述城鄉(xiāng)生態(tài)效益的分析內(nèi)容與分析框架，提出了基于生態(tài)效益的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化規(guī)劃框架。姜英通過對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境地理信息系統(tǒng)建立的技術(shù)路線的論述，探討了地理信息系統(tǒng)在城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面的作用。縱觀國內(nèi)學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果，關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境治理的研究多為針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、地區(qū)或生態(tài)環(huán)境破壞相當(dāng)嚴(yán)重等地區(qū)的研究，而對(duì)中小城市城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的研究比較少。從管理學(xué)的角度來看，關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的治理問題解決方案中專門針對(duì)政府提出的對(duì)策建議比較多，目前還沒有提出多元主體協(xié)同治理的思路和方案。針對(duì)這些不足，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理研究是本課題的研究價(jià)值所在。
1．2研究方法
（1）樣本城市及樣本人群。本文選取湖南省湘潭市作為樣本城市。“湘潭市總?cè)丝诩s289萬人，總面積約5015km2，下轄湘潭縣、岳塘區(qū)、雨湖區(qū)、湘鄉(xiāng)市和韶山市五個(gè)縣市區(qū)。湘潭市是湖南省重要的工業(yè)城市之一，城市化率達(dá)61％左右”，工業(yè)是湘潭經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，企業(yè)是破壞生態(tài)環(huán)境的重要主體。湘潭礦產(chǎn)資源豐富，有鐵、錳、鋁、鉛等金屬礦產(chǎn)，因此礦業(yè)開發(fā)和生產(chǎn)加工比較發(fā)達(dá)。企業(yè)對(duì)環(huán)境的影響很大，所以環(huán)境治理離不開企業(yè)的積極配合。走訪了幾家曾對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的企業(yè)，目前已逐步建立起礦區(qū)生態(tài)建設(shè)示范基地，礦山生態(tài)環(huán)境得到很大改善。基于政府是環(huán)境治理中的主導(dǎo)力量，對(duì)湘潭市發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)保局等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談。同時(shí)對(duì)生活在九華經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的居民及周邊的村民、部分流動(dòng)人口進(jìn)行了問卷調(diào)查。
（2）研究步驟。本文所采用的研究方法主要有個(gè)案訪談、問卷調(diào)查、內(nèi)容分析法等。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的政策主體、政策執(zhí)行者、決策制定者、受眾進(jìn)行多角度考察分析，了解不同主體對(duì)生態(tài)環(huán)境治理問題的感知和認(rèn)知。
2研究發(fā)現(xiàn)
2．1公眾對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知與受教育程度及媒體的影響呈正
相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的大部分人對(duì)生態(tài)環(huán)境的概念有一定的了解，絕大部分人對(duì)生態(tài)環(huán)境的重要性持肯定態(tài)度。調(diào)查對(duì)象的受教育程度參差不齊，受教育程度、素質(zhì)的高低與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)呈正相關(guān)。生態(tài)環(huán)境對(duì)人們生產(chǎn)和生活的影響是長期而深遠(yuǎn)的，受教育程度高的人群更能用發(fā)展的眼光看待生態(tài)環(huán)境問題。同時(shí)，在信息高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，媒體對(duì)人們的行為具有導(dǎo)向作用，湘潭市九華經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境良好與該區(qū)重視利用媒體對(duì)生態(tài)環(huán)保進(jìn)行積極的引導(dǎo)有一定的關(guān)系。
2．2與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的政策體系尚未形成且缺乏執(zhí)行力，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)保機(jī)制有待完善
中國自第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法———《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布以來，至今與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)總數(shù)已達(dá)2000多條。環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律政策在不斷完善，但與生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)尚未形成體系。在生態(tài)環(huán)境治理過程中遇到的問題如難以界定生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境破壞難以量化，對(duì)獎(jiǎng)懲如何做到公正合理等這些問題會(huì)直接影響環(huán)境治理的有效執(zhí)行。城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)保機(jī)制不夠完善除了法律機(jī)制不完善，還體現(xiàn)在治理生態(tài)環(huán)境的資金不足，技術(shù)水平落后等方面。總之城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的有效治理離不開保障制度的不斷完善。
2．3政府部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理需要多元主體共同協(xié)作，但在具體工作中如何分工協(xié)作尚未形成有效方案
通過對(duì)湘潭市環(huán)保局、發(fā)展和改革委員會(huì)等數(shù)十位官員進(jìn)行訪談，借助內(nèi)容分析法對(duì)訪談結(jié)果進(jìn)行整理。通過整理了解到政府部門對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)越來越重視，與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政策逐步出臺(tái)。但生態(tài)環(huán)境治理面大范圍廣，不僅需要政府部門之間的相互協(xié)同與配合，還需要政府與各非政府部門進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境治理是當(dāng)務(wù)之急，可持續(xù)治理與維護(hù)是保障。但現(xiàn)階段如何克服部門分割等執(zhí)行障礙，政府官員感到困惑，并期望學(xué)術(shù)界給予理論支持。
2．4城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理缺乏科學(xué)、有效的監(jiān)督機(jī)制和考核制度
國家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)政策有很多，但從實(shí)際效果來看，收效甚微。很重要的原因在于缺乏有力的監(jiān)督，監(jiān)管不到位，此外，考核指標(biāo)少而泛，缺乏靈活性、科學(xué)性，不能根據(jù)具體問題具體考量。甚至有的考核流于表面形式，并不能真正解決實(shí)際問題。總之，城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境應(yīng)該由誰來監(jiān)管，應(yīng)該對(duì)哪些主體進(jìn)行考核，如何讓考核的結(jié)果對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理產(chǎn)生積極作用等問題都值得思考與探索。
3政策建議
3．1加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的宣傳教育，豐富宣傳教育形式和手段十分重要，尤其應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體要培養(yǎng)和提高人們的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，生態(tài)環(huán)境教育必不可少。生態(tài)環(huán)境教育能使人們了解生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)知識(shí)，從而獲得解決生態(tài)環(huán)境問題的基本技能，并養(yǎng)成正確認(rèn)識(shí)、理解、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及處理生態(tài)環(huán)境問題的意識(shí)和能力。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境問題，與其先污染后治理不如防患于未然，做好宣傳教育工作，培養(yǎng)民眾生態(tài)環(huán)保意識(shí)。在宣傳教育過程中，可以豐富宣傳教育的手段和形式，對(duì)不同人群分別采取其利于接受的方式進(jìn)行宣傳。隨著新媒體時(shí)代的到來，網(wǎng)絡(luò)無處不在，接觸網(wǎng)絡(luò)的人群不斷擴(kuò)大，網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力也越來越大。治理城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境問題可以利用網(wǎng)絡(luò)媒體覆蓋面廣、便于接受、影響力大等特點(diǎn)積極宣傳教育，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的作用，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。
3．2完善城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的保障機(jī)制
完善城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的保障機(jī)制需要完善政策、法律、財(cái)力、技術(shù)等方面的保障。黨和政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境治理的政策制度保障，建立長效治理機(jī)制。政府在制定政策時(shí)要結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊情況制定適宜的政策，并給予相應(yīng)的法律保障。充實(shí)的財(cái)力保障必不可少，生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)涉及面廣、意義深遠(yuǎn)的活動(dòng)，僅靠政府的財(cái)政支持是不夠的，必須充分發(fā)揮公眾的積極主動(dòng)性，擴(kuò)大籌資范圍、拓寬籌資渠道，提供充分的物質(zhì)保障。科學(xué)的指導(dǎo)和先進(jìn)的技術(shù)是治理城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境的有力法寶。探討生態(tài)破壞的原因、分析破壞的影響以及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理都離不開科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用。總之，城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)持久戰(zhàn)，需集思廣益建立長效治理機(jī)制，不斷完善保障機(jī)制。
3．3重視城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的監(jiān)督與考核
在多元主體對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)普遍提高的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷完善監(jiān)督機(jī)制，即政府、居民、村民、企業(yè)等眾多利益相關(guān)主體之間相互監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于非政府主體破壞生態(tài)環(huán)境的行為，政府有權(quán)對(duì)其懲戒并追究法律責(zé)任；對(duì)于政府損害其他主體利益的決策，其相關(guān)主體有權(quán)提出控告。同時(shí)非政府組織之間也可以相互監(jiān)督，任何對(duì)生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響的活動(dòng)都應(yīng)被制止，有必要建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。重視生態(tài)環(huán)境考核制度，制定合理的考核指標(biāo)，實(shí)行捆綁制，將生態(tài)環(huán)境考核與經(jīng)濟(jì)考核一并納入考核體系。考核要堅(jiān)持公開、公平、公正原則。考核的對(duì)象應(yīng)多元化，根據(jù)不同主體制定相應(yīng)的考核機(jī)制。總之，不論是監(jiān)督還是考核都離不開多元主體共同配合協(xié)作。
3．4注重對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行治理，建立生態(tài)工業(yè)系統(tǒng)
1.1構(gòu)建生態(tài)財(cái)政體制的必要性
(1)嚴(yán)格劃定中央與地方的環(huán)境保護(hù)職能,強(qiáng)化國家承擔(dān)宏觀生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。有利于增強(qiáng)國家進(jìn)行宏觀配置環(huán)境資源的財(cái)力。
(2)通過調(diào)整財(cái)政政策,調(diào)節(jié)財(cái)力分配結(jié)構(gòu),統(tǒng)籌安排生態(tài)建設(shè)投資。有利于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。
(3)改革財(cái)政制度,通過財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策等措施,扶持生態(tài)環(huán)境建設(shè)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng),鼓勵(lì)企業(yè)開展資源綜合利用。有利于刺激生態(tài)企業(yè)增加生態(tài)環(huán)境投入。
(4)國家通過課以罰款、征收資源補(bǔ)償費(fèi)和環(huán)境稅等增稅方法。有利于防止自然資源的過度開發(fā)。
1.2構(gòu)建新型生態(tài)財(cái)政體制。構(gòu)建新型生態(tài)財(cái)政體制
(1)構(gòu)建政府公共財(cái)政預(yù)算制度。在政府財(cái)政支出預(yù)算科目中,建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)財(cái)政支出預(yù)算科目。將生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金納入財(cái)政預(yù)算,并逐步增加。政府投入主要方式,一是用于重點(diǎn)工程建設(shè);二是用于銀行貼息間接支持重點(diǎn)項(xiàng)目。
(2)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。第一,確定轉(zhuǎn)移支付的基數(shù),構(gòu)建配套政策與操作措施,保證生態(tài)財(cái)政支出不斷增加。第二,擴(kuò)大專項(xiàng)補(bǔ)助范圍。通過國家預(yù)算,加大對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項(xiàng)補(bǔ)助范圍和數(shù)額。第三,發(fā)揮財(cái)政杠桿作用。利用財(cái)政手段,通過財(cái)政資金給予生態(tài)企業(yè)投資補(bǔ)貼,激發(fā)企業(yè)投資積極性。第四,建立擔(dān)保制度。通過政府擔(dān)保,財(cái)政貼息的辦法,發(fā)行生態(tài)企業(yè)債券,籌集生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金。
(3)構(gòu)建財(cái)政政策支持體系。第一,運(yùn)用財(cái)政政策支持生態(tài)環(huán)境建設(shè),探索生態(tài)財(cái)政體制的新思路、新方法和新機(jī)制。第二,調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。充分認(rèn)識(shí)構(gòu)建生態(tài)財(cái)政體制的重要性,突出生態(tài)財(cái)政體制長期效益,制定科學(xué)的財(cái)政支持規(guī)劃和實(shí)施方案,完善生態(tài)財(cái)政體系,增加生態(tài)財(cái)政支出。第三,構(gòu)建以地方財(cái)政為主體,中央財(cái)政為支持的財(cái)政支持體系,加大對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的投入力度。
(4)構(gòu)建多元化投融資主體。第一,要以財(cái)政支持為基礎(chǔ),構(gòu)建投資主體多元化的生態(tài)環(huán)境投融資體制。第二,要支持地方培育自我開發(fā)能力,通過實(shí)施貸款擔(dān)保、財(cái)政貼息等政策,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和外國資本向生態(tài)環(huán)境工程項(xiàng)目流動(dòng)。
2構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理需要和要求的稅收制度
2.1生態(tài)稅收的涵義和特征
(1)生態(tài)稅收是指國家為實(shí)現(xiàn)特定生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo),籌集生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金,并調(diào)節(jié)納稅人相應(yīng)行為而開征的有關(guān)稅收的總稱。
(2)生態(tài)稅收的特征:第一,目的性。生態(tài)稅收收入是國家為實(shí)現(xiàn)特定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)籌集的財(cái)政收入,首要目標(biāo)是環(huán)境保護(hù)。第二,調(diào)節(jié)性。生態(tài)稅收通過調(diào)節(jié)企業(yè)或個(gè)人有利于或不利于生態(tài)環(huán)境行為而發(fā)揮其作用。第三,關(guān)聯(lián)性。生態(tài)稅收與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)性質(zhì)和規(guī)模之間存在著一定的關(guān)系。
2.2建立新型生態(tài)稅收體制
(1)完善稅收支持措施。采取切實(shí)可行的稅收支持措施,確保生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)的順利進(jìn)行。第一,設(shè)立生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目。在重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立生態(tài)環(huán)境工程保稅區(qū),增加生態(tài)工程項(xiàng)目的誘惑力,吸引國內(nèi)外投資者參與項(xiàng)目建設(shè)。第二,放寬征稅條件。對(duì)污染少、資源能源消耗低、生態(tài)友好型企業(yè),放寬增值稅、所得稅的征收條件,使企業(yè)得到稅收實(shí)惠。第三,實(shí)行稅收返還制度。對(duì)生態(tài)企業(yè)實(shí)施免征或全額返還資源稅,將免稅或返還部分作為國家投資,繼續(xù)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目,在稅收上實(shí)行返還制度。
(2)調(diào)整現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策。第一,擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅零稅率政策的適用范圍,準(zhǔn)確界定零稅率調(diào)節(jié)稅的使用項(xiàng)目類型。第二,界定生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)的范圍,在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)參與生態(tài)工程的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。第三,對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要的進(jìn)口產(chǎn)品,減免進(jìn)口關(guān)稅。第四,對(duì)低碳家電、新能源汽車等,減征消費(fèi)稅。第五,對(duì)經(jīng)營生態(tài)環(huán)境公用設(shè)施的企業(yè),在征收營業(yè)稅、增值稅和城市維護(hù)建設(shè)稅方面給予優(yōu)惠。第六,允許清潔能源企業(yè)、污染治理企業(yè)、環(huán)境公用事業(yè)以及環(huán)保示范項(xiàng)目,加速投資折舊。
(3)調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。第一,增設(shè)資源消費(fèi)稅稅目,根據(jù)污染品質(zhì)確定消費(fèi)稅額。第二,對(duì)燃油等產(chǎn)品征收消費(fèi)稅附加,利用稅收差異鼓勵(lì)使用優(yōu)質(zhì)低碳產(chǎn)品。第三,提高對(duì)危害人們健康的消費(fèi)品稅率。不斷優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。第四,通過制定相關(guān)法規(guī),對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)實(shí)施稅收優(yōu)惠和差別利率,調(diào)動(dòng)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投資主體的積極性。
3構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理需要和要求的金融體制
3.1構(gòu)建市場(chǎng)化投融資機(jī)制
(1)遵循市場(chǎng)化原則。強(qiáng)化市場(chǎng)觀念,引入市場(chǎng)機(jī)制,遵循市場(chǎng)規(guī)律,改革生態(tài)環(huán)境治理投融資體制,以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)發(fā)展的需要和要求。
(2)完善市場(chǎng)化商業(yè)運(yùn)作機(jī)制,建立多渠道、多元化的投融資體系。按照市場(chǎng)化模式,改革生態(tài)投融資機(jī)制。
(3)發(fā)揮商業(yè)性金融在生態(tài)投融資體系中的作用。調(diào)整和改善生態(tài)環(huán)境投融資結(jié)構(gòu)。
3.2深化生態(tài)金融體制改革
(1)強(qiáng)化政策性金融體制。完善商業(yè)性金融發(fā)展的環(huán)境,構(gòu)建政策性金融和商業(yè)性金融相互補(bǔ)充的金融框架。確立政策性金融的主導(dǎo)地位,采取多種措施發(fā)展政策性金融,加強(qiáng)政策性金融商業(yè)化運(yùn)作。加大政策性金融支持力度。第一,明確國家開發(fā)銀行在生態(tài)投融資中的地位,加大開發(fā)銀行的投資力度;第二,在政策性銀行設(shè)立專項(xiàng)優(yōu)惠貸款,增加生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目配套資金;第三,制定資本市場(chǎng)傾斜政策,通過股票上市、債券發(fā)行額度的傾斜政策,支持生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四,改革投入方式,拓寬融資渠道,增加政策性銀行資金來源,提高政策性貸款的效率和效果。
(2)健全商業(yè)性金融體系。第一、建立合理補(bǔ)嘗制度。補(bǔ)償商業(yè)金融機(jī)構(gòu)因?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境治理放貸造成的利益損失,調(diào)動(dòng)商業(yè)性銀行對(duì)生態(tài)環(huán)境發(fā)展投融資的積極性。第二,建立生態(tài)項(xiàng)目基金。組建生態(tài)項(xiàng)目工程建設(shè)基金,按照市場(chǎng)化投資運(yùn)作方式,籌措、管理和運(yùn)用社會(huì)資金投向這些項(xiàng)目。第三,發(fā)揮資本市場(chǎng)作用。通過發(fā)行中長期債券等形式,籌集大型生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)所需的資金。第四,積極引入民間資本。實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。第五,國家以優(yōu)惠利率政策等鼓勵(lì)商業(yè)性銀行向生態(tài)項(xiàng)目投資。
(3)制定靈活的金融政策。第一,加大政策性金融的傾斜力度,引導(dǎo)、扶持商業(yè)性金融介入。第二,發(fā)揮資本市場(chǎng)對(duì)生態(tài)建設(shè)資金籌措的作用,適當(dāng)放寬信貸條件,加強(qiáng)銀行信貸資金的支持。第三,發(fā)揮市場(chǎng)配置資金的作用,發(fā)揮商業(yè)性金融在生態(tài)工程中的主導(dǎo)作用。
(4)培育生態(tài)資本市場(chǎng)。第一,支持生態(tài)企業(yè)進(jìn)行體制改革。將競爭優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)效益良好的企業(yè)推向市場(chǎng),通過社會(huì)融資實(shí)現(xiàn)企業(yè)資本籌集和擴(kuò)張,增強(qiáng)企業(yè)生態(tài)投資能力。第二,發(fā)行生態(tài)債券。利用債券市場(chǎng)發(fā)行生態(tài)債券,主要用于生態(tài)環(huán)境治理。培育市場(chǎng)體系、擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、發(fā)展投資銀行、推動(dòng)股權(quán)流動(dòng)、改善投資結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)股票監(jiān)管、健全市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。第三,重視生態(tài)企業(yè)債券市場(chǎng)的發(fā)展和建設(shè)。通過資本市場(chǎng)直接融資,優(yōu)化環(huán)保企業(yè)資本結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化,變革產(chǎn)權(quán)制度。
4構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理需要和要求的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
4.1總書記在黨的十七大報(bào)告中指出實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度,建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全是導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境狀況有所惡化的重要原因。因此,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)必須不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
4.2完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的舉措
(1)提高對(duì)生態(tài)補(bǔ)償重要性的認(rèn)識(shí)。要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)重要性的教育,充分認(rèn)識(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償制度的重要性和必要性。
(2)選擇適合的補(bǔ)償模式。制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償模式。第一,通過橫向轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償;第二,由政府投入,并采用水土保持補(bǔ)償機(jī)制;第三,采用循環(huán)利用的模式。
(3)規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。首先,構(gòu)建由生態(tài)控制區(qū)、生態(tài)恢復(fù)區(qū)、生態(tài)防護(hù)區(qū)組成的生態(tài)保護(hù)區(qū)機(jī)制。其次,完善現(xiàn)行政策措施,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然⒁?guī)范化和科學(xué)化。再次,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,按照由點(diǎn)到面的原則,分步推進(jìn),逐步實(shí)施。建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。
(4)整體推進(jìn),分步實(shí)施,統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)保護(hù)。不斷完善現(xiàn)有政策措施,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),由點(diǎn)到面,努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然⒁?guī)范化。
5構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)環(huán)境治理需要和要求的市政債券制度
5.1生態(tài)市政債券是指以城市政府為發(fā)行債券主體、通過資本市場(chǎng)公開發(fā)行的生態(tài)環(huán)境治理債券主要用于城市公共實(shí)施建設(shè),污水、垃圾處理、城市綠化、改善空氣質(zhì)量等。
5.2創(chuàng)新市政債券體制發(fā)行市政債券是我國投融資體制改革的重要舉措,它關(guān)系到中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的重新劃分,也涉及到法律制度修訂和經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整,需要?jiǎng)?chuàng)新市政債券體制,建立完善的市政債券管理體系及監(jiān)督機(jī)制。
(1)完善市政債券發(fā)行的配套政策。第一,實(shí)行市政債券投資收益的減免稅政策,以吸引機(jī)構(gòu)與個(gè)人投資者投資。第二,向商業(yè)銀行開放市政債券市場(chǎng),允許商業(yè)銀行投資市政債券。第三,通過市場(chǎng)交易,提高市政債券的流動(dòng)性,降低投資風(fēng)險(xiǎn)。第四,建立有效的市政債券的發(fā)行與擔(dān)保機(jī)制。第五,運(yùn)用合理的擔(dān)保結(jié)構(gòu),落實(shí)擔(dān)保及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。
(2)建立債券資金優(yōu)先使用保障機(jī)制。市政債券融通的資金可以有多種用途。為了加快生態(tài)環(huán)境建設(shè),必須綜合運(yùn)用行政手段和市場(chǎng)機(jī)制,保障市政債券資金優(yōu)先用于生態(tài)環(huán)境治理。一是設(shè)立政府環(huán)保專門預(yù)算用于回購債券;二是提供優(yōu)惠擔(dān)保政策等。
市委五屆九次全會(huì)對(duì)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出要求：要持續(xù)推動(dòng)綠色發(fā)展，著力建設(shè)美麗某某，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)，筑牢長江上游和珠江源頭生態(tài)安全屏障。
圍繞目標(biāo)，我們要：
繼續(xù)打好藍(lán)天、碧水、凈土“三大保衛(wèi)戰(zhàn)”。堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，全力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，徹底整治區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性和歷史性遺留環(huán)境問題。
堅(jiān)決打好環(huán)保督察問題整改戰(zhàn)。嚴(yán)格實(shí)施中央和省級(jí)環(huán)保督察反饋交辦問題整改銷號(hào)管理，對(duì)已銷號(hào)問題開展“回頭看”，確保督察問題真整改、見實(shí)效。
建立完善共保聯(lián)治機(jī)制。通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、環(huán)境問題大排查大整改、服務(wù)企業(yè)共商、司法與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、“河長制”“林長制”等機(jī)制的健全和落實(shí)，推動(dòng)形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系，完善“大環(huán)保”工作格局。
要嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。開展建材、煤炭、清廢、工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理等八個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)，落實(shí)“一行動(dòng)一方案”，在監(jiān)管高水平、服務(wù)高質(zhì)量、治理高標(biāo)準(zhǔn)上發(fā)力。
要堅(jiān)持綠色發(fā)展。強(qiáng)化“三線一單”硬約束，加強(qiáng)空間、總量和環(huán)境準(zhǔn)入管理，從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控、資源開發(fā)效率等方面進(jìn)行調(diào)控，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、走好綠色發(fā)展道路。
通過努力，推動(dòng)全市生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步，生產(chǎn)生活方式持續(xù)綠色轉(zhuǎn)型，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，長江上游和珠江源頭生態(tài)安全屏障更加牢固，建設(shè)好“美麗某某”，守護(hù)好“大珠江源”綠色品牌，讓藍(lán)天碧水凈土常留身邊。
二、2021年重點(diǎn)工作計(jì)劃
重點(diǎn)圍繞“1358”行動(dòng)，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作向高質(zhì)量、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。
（一）抓實(shí)“1個(gè)總目標(biāo)”。2021年，全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)要緊緊圍繞“環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善”總目標(biāo)，理清工作思路，創(chuàng)新工作方法，以保障環(huán)境安全為立足點(diǎn)，以節(jié)能減排、環(huán)境污染全防全控為硬抓手，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作上水平，確保“環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善”走上科學(xué)化規(guī)范化管理軌道。
（二）打好“3大保衛(wèi)戰(zhàn)”。從“堅(jiān)決打好”向“深入打好”轉(zhuǎn)變，打好藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)，堅(jiān)持方向不變、力度不減，延伸深度、拓展廣度，更加突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，按照“提氣、降碳、強(qiáng)生態(tài)，增水、固土、防風(fēng)險(xiǎn)”思路，推動(dòng)在關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)新的突破。
（三）建立“5個(gè)機(jī)制”。建立“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”進(jìn)一步守牢環(huán)境安全底線，切實(shí)防范化解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各類突發(fā)事件，完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化管理體系，防范化解涉環(huán)保項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。建立“環(huán)境問題大排查、大整改機(jī)制”，著力構(gòu)建以生態(tài)環(huán)境部門自查自報(bào)、相關(guān)責(zé)任主體自改為核心，專家指導(dǎo)會(huì)診、社會(huì)公眾監(jiān)督舉報(bào)相結(jié)合的問題排查體系，做到不留死角，在問題整改上，要堅(jiān)持邊查邊改、即知即改。與工商聯(lián)建立“服務(wù)企業(yè)共商機(jī)制”，與法院、檢察院建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)“司法與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，與水務(wù)部門、住建部門持續(xù)開展“輪流巡河機(jī)制”，通過部門聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)構(gòu)建形成“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系，完善“大環(huán)保”工作格局，形成全領(lǐng)域、全行業(yè)、跨部門、多層級(jí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。
關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源 生態(tài)環(huán)境 環(huán)境保護(hù) 環(huán)境恢復(fù)
中圖分類號(hào)：F062.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2013）05（a）-0084-01
查清礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境狀況，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理，積極推進(jìn)礦產(chǎn)土地復(fù)墾，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)快速發(fā)展。目前我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)力度在不斷加強(qiáng)，而礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的力度卻沒有跟上，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于環(huán)境破壞的速度[1]。必須根據(jù)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果以及實(shí)際情況，因地制宜地開展環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工作。
1 深入開展礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)
1.1 實(shí)行礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)制度
建立健全并實(shí)行政府主導(dǎo)、礦產(chǎn)企業(yè)配合、社會(huì)參與的生態(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)制度，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域開展定期、不定期的地質(zhì)環(huán)境背景、開發(fā)活動(dòng)對(duì)地質(zhì)環(huán)境的影響、工礦廢棄地狀況、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理情況等調(diào)查評(píng)價(jià)工作，查清礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，分析存在問題及其變化趨勢(shì)，合理評(píng)價(jià)和劃分礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境影響區(qū)域，提出改善環(huán)境的對(duì)策建議，為因地制宜地開展礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工作提供科學(xué)依據(jù)。礦產(chǎn)企業(yè)要依法加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)，制定礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾與綜合治理方案。
1.2 建立和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和管理信息系統(tǒng)
加強(qiáng)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，特別是基層礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，建立重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立重點(diǎn)礦區(qū)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系，及時(shí)預(yù)報(bào)信息，開發(fā)應(yīng)用動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，形成礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境及其災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警報(bào)告制度。
2 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的措施
把礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為開發(fā)礦產(chǎn)資源的必要條件之一。新建、改建、擴(kuò)建礦產(chǎn)企業(yè)必須執(zhí)行礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估制度；提交的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案中應(yīng)包括水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害防治方案、土地復(fù)墾實(shí)施方案，制訂礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、措施和資金預(yù)算，經(jīng)有關(guān)部門參與的規(guī)劃論證后作為申辦礦產(chǎn)企業(yè)許可證的依據(jù)。制定和完善礦產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)礦產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建設(shè)。禁止新建對(duì)地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)生不可恢復(fù)的、破壞性影響的礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目。
加強(qiáng)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。制定完善礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)并強(qiáng)制礦產(chǎn)企業(yè)邊開發(fā)，邊治理，預(yù)防為主，防治結(jié)合。實(shí)行礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)年度檢查制度和不定期抽查制度，生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)向國土資源主管部門報(bào)送反映礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的年度報(bào)告，并接受監(jiān)督檢查。對(duì)不符合法律和政策要求，造成礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境破壞的，要依法查處，責(zé)令限期整改、達(dá)標(biāo)，并按國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償，逾期不能達(dá)標(biāo)的，實(shí)行限產(chǎn)或者關(guān)閉。
2.1 新建礦產(chǎn)企業(yè)
必須符合礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境準(zhǔn)入條件，即必須具備經(jīng)行政主管部門審批的礦山環(huán)境影響報(bào)告和礦山地質(zhì)環(huán)境影響報(bào)告，并依法繳存礦山環(huán)境治理與恢復(fù)保證金。經(jīng)審查，若礦產(chǎn)資源開采對(duì)環(huán)境影響和破壞較大或遭破壞后難以恢復(fù)治理，則實(shí)行環(huán)境一票否決制。嚴(yán)格實(shí)施“誰開發(fā)，誰保護(hù)”、“誰污染，誰治理”、“誰破壞，誰恢復(fù)”的原則，落實(shí)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)責(zé)任制。在建設(shè)過程中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度。不允許在禁止開采區(qū)內(nèi)勘查和開采礦產(chǎn)資源。
2.2 改擴(kuò)建礦產(chǎn)企業(yè)
堅(jiān)持礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重的原則，落實(shí)礦產(chǎn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)責(zé)任制，按有關(guān)規(guī)定繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理與恢復(fù)保證金。在改擴(kuò)建過程中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度，“三廢”排放總量應(yīng)有效控制并達(dá)標(biāo)排放。
2.3 生產(chǎn)企業(yè)
礦產(chǎn)企業(yè)應(yīng)編制礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)保護(hù)和恢復(fù)責(zé)任制。礦產(chǎn)固體廢棄物、廢水及廢氣應(yīng)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定處理達(dá)標(biāo)后排放，對(duì)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)積極治理。生產(chǎn)中必須做到邊生產(chǎn)、邊恢復(fù)（治理），對(duì)治理不力、造成生態(tài)環(huán)境破壞的，應(yīng)依法責(zé)令其停產(chǎn)整頓，直至吊銷采礦許可證。
3 礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾
3.1 因地制宜地進(jìn)行環(huán)境恢復(fù)治理
按照“誰破壞，誰恢復(fù)；誰污染，誰治理”的原則，必須依法明確責(zé)任，采取積極有效的措施，按期完成礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境環(huán)境恢復(fù)治理工作。造成地質(zhì)環(huán)境破壞或引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的，應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及時(shí)處理。針對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境問題的類型，依據(jù)其誘發(fā)原因的不同，有針對(duì)性地采用恢復(fù)治理措施和方法。
3.2 多渠道投資進(jìn)行環(huán)境治理恢復(fù)
按照不同類型礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任區(qū)別對(duì)待，充分調(diào)動(dòng)多元經(jīng)濟(jì)成分投入環(huán)境恢復(fù)治理之中，加快環(huán)境恢復(fù)治理的進(jìn)程。對(duì)于新建和生產(chǎn)企業(yè)，全面實(shí)施環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。對(duì)已關(guān)閉企業(yè)，要采取有力措施，通過競爭出讓復(fù)墾土地和整治工程使用權(quán)等方式，鼓勵(lì)多元化投資進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。
3.3 積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源土地復(fù)墾
要建立土地復(fù)墾監(jiān)管和監(jiān)測(cè)制度。新建企業(yè)沒有土地復(fù)墾方案不予受理開采礦產(chǎn)資源申請(qǐng)。加強(qiáng)生產(chǎn)企業(yè)對(duì)損毀土地的復(fù)墾，實(shí)行并完善損毀土地復(fù)墾的鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各方力量從事土地復(fù)墾，擴(kuò)大投資主體范圍，加快廢棄地的復(fù)墾。明晰復(fù)墾土地的產(chǎn)權(quán)，在優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)利用的前提下，鼓勵(lì)多用途使用。
3.4 學(xué)習(xí)開采資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理經(jīng)驗(yàn)[1]
2010年全國礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在太原召開，會(huì)議旨在探索強(qiáng)化煤炭資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的制度與政策，學(xué)習(xí)和推廣山西在煤炭礦山資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)建立礦產(chǎn)資源尤其是煤炭礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用中生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步完善保證金制度，全面加強(qiáng)我國煤炭礦山和其他類型礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)工作。如平朔公司在資源開發(fā)的同時(shí)，不斷加大綠化復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)力度，因地制宜大力發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)，加強(qiáng)與科研院所合作，采用多學(xué)科交叉融合、多專家聯(lián)手攻關(guān)的方式，不斷拓展和深化生態(tài)建設(shè)內(nèi)容、層次，促進(jìn)了綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。先后與多所院所院校共同承擔(dān)生態(tài)重建與土地資源綜合利用的多項(xiàng)國家自然科學(xué)基金課題，致力研制與應(yīng)用新技術(shù)、新方法，通過采取綜合開發(fā)利用復(fù)墾土地、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)等措施，增強(qiáng)了企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。
1、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)理論基礎(chǔ):公共產(chǎn)品理論
生態(tài)文明研究較為廣泛，在內(nèi)涵界定上還存在一些歧義。綜觀所有學(xué)者觀點(diǎn)，有代表性的主要有四種:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)文明包含人們用來維護(hù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)制度、文化、法律意識(shí)等，以此來維護(hù)生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)文明是系統(tǒng)化的文明構(gòu)成形態(tài)，這是表現(xiàn)人類多樣機(jī)能的綜合體，以一種多元化的系統(tǒng)體現(xiàn)出來。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)文明相對(duì)于以前的文明形態(tài)而言是一種新型文明形態(tài)，通常與自然生態(tài)融合一體的文明，表現(xiàn)為較高的物質(zhì)生產(chǎn)與精神生產(chǎn)階段。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為自然與文明的關(guān)系是從崇拜自然的原始文明到依賴自然的農(nóng)業(yè)文明和征服自然的工業(yè)文明，正在轉(zhuǎn)化為效法自然的生態(tài)文明。就這些觀點(diǎn)而言，生態(tài)文明其實(shí)就是體現(xiàn)人與自然相互和諧的物質(zhì)與精神積累的成果，其通常由生態(tài)物質(zhì)、生態(tài)化技術(shù)以及生態(tài)化精神累計(jì)而成。生態(tài)環(huán)境變化與生態(tài)資源資本化的特征決定生態(tài)文明的特性:第一是生態(tài)文明難以界定與計(jì)量。第二是生態(tài)文明的相關(guān)建設(shè)成效與整個(gè)人類生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，同時(shí)其消費(fèi)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排他性特征。第三是生態(tài)文明建設(shè)效益具有較強(qiáng)的外溢性與滯后性。生態(tài)文明這三大特點(diǎn)正是公共產(chǎn)品的典型特性。外部性是公共產(chǎn)品的特性，從而使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境投入資金不足，投資主體缺位現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。生態(tài)文明建設(shè)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈時(shí)，必然會(huì)擠壓社會(huì)資本投資，這樣導(dǎo)致的最終結(jié)果就是出現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給不足。政府的適當(dāng)介入是解決市場(chǎng)失靈的有效方式之一，而財(cái)政支持政策是最為主要的調(diào)控手段。
2、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐基礎(chǔ):現(xiàn)實(shí)依據(jù)
生態(tài)環(huán)境惡化是全球性的緊迫問題，同時(shí)也是困擾我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。盡管我國在改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得長足進(jìn)展，但生態(tài)環(huán)境污染代價(jià)卻非常嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)資料顯示，我國經(jīng)濟(jì)增長至少有二成是依靠生態(tài)資源與環(huán)境“透支”獲得;同時(shí)國家環(huán)保總局一項(xiàng)研究結(jié)果也顯示，我國環(huán)境污染所帶來的經(jīng)濟(jì)損失占該年GDP的10%左右。這些數(shù)據(jù)充分顯示出我國生態(tài)環(huán)境的狀況，實(shí)施財(cái)政支持成為一種必不可少的條件。我國逐漸認(rèn)識(shí)與關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，生態(tài)環(huán)境投入量逐漸增加。統(tǒng)計(jì)資料顯示，生態(tài)環(huán)境投資在“七五”期間占GDP的比例為0.7%、“八五”期間占GDP的比例為0.8%、“十五”期間占GDP比例的1.2%。但其在GDP中所占比例長期低下，與發(fā)達(dá)國家的生態(tài)資本投資比例1.5%－2%的水平還存在較大差距。我國在經(jīng)濟(jì)總量上已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2012年GDP總量為51.93萬億元、外匯總量達(dá)到3.5萬億美元左右、財(cái)政收入達(dá)到11.72萬億元，這些數(shù)據(jù)充分顯示我國有能力也有足夠財(cái)政空間來加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資。
二、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的成效與困境
1、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的成效
1998年至2007年在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)建設(shè)中的實(shí)際投資就已經(jīng)達(dá)到2700億元(見表1)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1950－1999年50年間，國家在草原生態(tài)建設(shè)上的投入僅為21億元;2000年以來，雖然加大了投入力度，投入總計(jì)約100億元，大體相當(dāng)于前50年投資總額的5倍，平均達(dá)25元/hm2;同時(shí)，國家林業(yè)投入達(dá)1100多億元，平均630元/hm2，是草原投入的25倍。生態(tài)環(huán)境投資增加，對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境起到非常大的作用。1998年至2008年間，造林面積增加40093.29千公頃、增加林地面積3.64億畝，森林覆蓋率增加近2個(gè)百分點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)性投資對(duì)于促進(jìn)我國森林面積增長以及森林覆蓋率的提升作用很大。在草原生態(tài)建設(shè)方面增長成效顯著，統(tǒng)計(jì)顯示2001年至2007年間，退牧還草面積達(dá)到17005.33千公頃，禁牧休牧草原超過13億畝。在濕地保護(hù)方面，主要是利用退田還湖等方式來實(shí)現(xiàn)，截至2006年底，已經(jīng)建立濕地保護(hù)區(qū)域473處，面積高達(dá)4346萬公頃。水土流失治理也是生態(tài)保護(hù)一個(gè)非常重要的方面，“十五”期間僅水土流失治理經(jīng)費(fèi)達(dá)到122.6億元，經(jīng)過治理達(dá)到較好效果。2007年我國水土流失治理面積達(dá)到99.87萬平方米，較1998年，已經(jīng)增加了24.85萬平方米。生態(tài)建設(shè)進(jìn)展較好，截至2012年底，全國共有各級(jí)自然保護(hù)區(qū)2669個(gè)，總面積達(dá)到14979萬公頃;國家自然保護(hù)區(qū)為363個(gè)，面積高達(dá)9415萬公頃。
2、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的困境
生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長期過程，其整體實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政支持，但由于不同影響因素的作用，導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)陷入“囚徒困境”中，具體體現(xiàn)如下:(1)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入需求不斷增加，這已超出國家現(xiàn)有的資金投入能力當(dāng)前投入需求壓力主要體現(xiàn)的因素在于:一是當(dāng)前我們國家環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境治理的難度也逐漸增強(qiáng)。僅僅以過往簡單技術(shù)來治理環(huán)境問題已經(jīng)越來越難達(dá)到效果，這就需要環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新與推廣，新技術(shù)研發(fā)與推廣則需要大量資金，這樣就促成污染治理投入資金不斷增加，從而導(dǎo)致環(huán)境治理的成本不斷增大。二是生態(tài)環(huán)境污染的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生很大變化，呈現(xiàn)出新的特征。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境污染已經(jīng)呈現(xiàn)出區(qū)域性、流域性等新特征，這已經(jīng)逐漸成為整個(gè)社會(huì)發(fā)展的新矛盾，而生態(tài)環(huán)境污染治理問題則需要更多生態(tài)環(huán)境投資資金。三是由于歷史發(fā)展原因造成生態(tài)環(huán)境投資“欠賬”過多。一直以來，我國生態(tài)環(huán)境方面的投資整體水平比較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的水平。就國外開展環(huán)境治理的主要經(jīng)驗(yàn)可以知道，只有當(dāng)我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境治理上的投資達(dá)到GDP的2%時(shí)，整個(gè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)才能得到有效的控制，而過往我國在生態(tài)環(huán)境投入方面的水平還遠(yuǎn)未能達(dá)到這一最低要求，這樣就造成生態(tài)環(huán)境治理的包袱越來越重。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，整個(gè)民眾對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的期望與需求也逐漸提高，這也為生態(tài)環(huán)境投資增加壓力。(2)生態(tài)環(huán)境投入渠道比較單一，主要還是以政府投入為主雖然我國在生態(tài)環(huán)境投入方面逐年遞增，但是相比于日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境局面以及由此所產(chǎn)生的巨額環(huán)保資金缺口，往往就會(huì)促使生態(tài)環(huán)境投入力不從心。在目前管理體制下，容易擠壓其他生態(tài)環(huán)境投入資金渠道，這樣就導(dǎo)致一部分投入渠道萎縮，而另外一部分投入渠道就顯得名存實(shí)亡，這樣就很難充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其對(duì)于那些跨區(qū)域、流域性的大規(guī)模環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，在資金的籌措和調(diào)度上都面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。資金問題已經(jīng)普遍成為環(huán)境治理的主要瓶頸。(3)生態(tài)環(huán)境投入管理方式還比較落后，未能適應(yīng)市場(chǎng)而創(chuàng)新管理方式由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共產(chǎn)品特性，使得生態(tài)環(huán)境投入主要還是以政府投入為主，這使我國生態(tài)環(huán)境投入變成一個(gè)國家性壟斷行業(yè)，使一些社會(huì)資金介入生態(tài)環(huán)境投入領(lǐng)域非常困難。同時(shí)也缺乏一套非常嚴(yán)格、具有規(guī)范性的、缺乏具體可操作性的管理模式。發(fā)達(dá)資本主義國家的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅依靠國家財(cái)政資金是難以有效遏制環(huán)境惡化的，也難以與當(dāng)前國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀相匹配。因此，如要在一定時(shí)間內(nèi)控制生態(tài)環(huán)境惡化的勢(shì)頭，就需要改革行政管理機(jī)制，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)行對(duì)外開放，將生態(tài)環(huán)境投入領(lǐng)域逐漸向社會(huì)開放，以便吸收社會(huì)資本的介入。
三、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)化路徑
生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)漫長而艱巨的過程，生態(tài)文明的維護(hù)需要大量資金的扶持與維護(hù)，這些都離不開財(cái)政支持。當(dāng)前的財(cái)政投入資金盡管逐年增加，但是投資效率較低、投資環(huán)境惡化、投資監(jiān)管失位比較嚴(yán)重，這就需要不斷創(chuàng)新財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制與思路，優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)的多元路徑。
1、構(gòu)建區(qū)域差異性財(cái)政支持政策
由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)區(qū)域差異性。這些差異性形成具有很強(qiáng)的歷史原因，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的主要責(zé)任方而言，需要關(guān)注區(qū)域差異性的特性。生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)政支持政策的制定，則需要充分考慮到區(qū)域差異性，從而形成區(qū)域差異性的策略。例如，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的意識(shí)較強(qiáng)、市場(chǎng)完善化程度要高些，這就需要在財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)時(shí)要注意適當(dāng)引入社會(huì)資本進(jìn)入，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，以便降低財(cái)政支持壓力;對(duì)于西部地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)狀況較差，市場(chǎng)化程度較差，市民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足，這些都會(huì)影響生態(tài)投資渠道與需求。因此，構(gòu)建一個(gè)區(qū)域差異性財(cái)政支持體系，尊重區(qū)域發(fā)展的差異性，以科學(xué)發(fā)展觀的態(tài)度統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)顯得尤為重要。
2、建立生態(tài)環(huán)境財(cái)政投入穩(wěn)定增長機(jī)制
生態(tài)環(huán)境投入在目前階段還是以政府投入為主，這就需要提高政府財(cái)政資金的投入比例。由于歷史欠賬、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性以及民眾生態(tài)意識(shí)等方面的因素導(dǎo)致我國財(cái)政生態(tài)投資比例較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，生態(tài)投資需要占到GDP的2%左右，而我國還不到1.5%，這說明我國財(cái)政投入還有很大的進(jìn)步空間。因而構(gòu)建財(cái)政投入增長的長效機(jī)制就顯得尤為重要。在此，可以借鑒農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的具體做法，利用《環(huán)境保護(hù)法》在法律上規(guī)定財(cái)政生態(tài)環(huán)境投入資金比例，將其控制在2%－3%之間。與此同時(shí)，還需要強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境投入方面的監(jiān)督力度，對(duì)不能完成的各級(jí)部門的主要負(fù)責(zé)人采用問責(zé)制度，真正將制度落實(shí)到實(shí)處。
3、構(gòu)建財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境投入較低，究其深層次的原因在于政府部門政績考核體系的問題，環(huán)境保護(hù)在政績考核中地位不突出，甚至未能納入考核體系。強(qiáng)化財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)，需要重新考慮生態(tài)環(huán)境納入官員政績考核體系中，同時(shí)需要突出其權(quán)重。構(gòu)建財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更能清楚地了解到各級(jí)政府實(shí)際支持生態(tài)文明建設(shè)的力度與成效，避免定性指標(biāo)的主觀偏見所帶來的不良影響，以量化指標(biāo)全面及時(shí)地反映出各級(jí)政府在生態(tài)文明建設(shè)中的作用與績效。財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長期艱苦的過程，在績效指標(biāo)構(gòu)建中就需要充分考慮各級(jí)政府的實(shí)際情況，同時(shí)也要考慮到各地區(qū)之間的差異性，因而在指標(biāo)選擇與指標(biāo)權(quán)重的分配上要充分考慮各級(jí)政府的實(shí)際權(quán)益，要具有差異性，以此更加科學(xué)地反應(yīng)出實(shí)際問題。
4、優(yōu)化投入渠道，創(chuàng)新管理機(jī)制
1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，形成環(huán)境治理合力
自4月10日召開縣農(nóng)村環(huán)境治理工作動(dòng)員大會(huì)后，**鎮(zhèn)黨委召開黨委擴(kuò)大會(huì)，傳達(dá)縣環(huán)境整治會(huì)議精神，對(duì)全鎮(zhèn)環(huán)境整治工作進(jìn)行動(dòng)員、部署，把環(huán)境綜合整治作為落實(shí)十、建設(shè)生態(tài)富庶美麗幸福新大洼的一個(gè)重要舉措擺上議事日程。成立**鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行環(huán)境整治捆綁式巡查，實(shí)現(xiàn)增加巡查頻率，減少重復(fù)執(zhí)法，形成環(huán)境立體化管理。
2.落實(shí)長效機(jī)制，細(xì)化責(zé)任制度
**鎮(zhèn)制定了《**鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施方案》，鎮(zhèn)政府與各村簽訂責(zé)任狀，并針對(duì)環(huán)境整治工作進(jìn)行任務(wù)分解，將全鎮(zhèn)環(huán)境整治工作按公路、集市等類別細(xì)分到職能科室，做到有主管領(lǐng)導(dǎo)抓、有責(zé)任科室牽頭。實(shí)行“門前三包”、道路分段、屬地管理等制度，要將責(zé)任落實(shí)到部門，落實(shí)到人。為確保環(huán)境整治工作扎實(shí)有效，每月組織1次科室負(fù)責(zé)人下村進(jìn)行環(huán)境考核，并安排每季度1次鎮(zhèn)副職以上領(lǐng)導(dǎo)、各村黨支部書記進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，督促各村環(huán)境常態(tài)化管理；并定期組織防疫站、城管等職能部門對(duì)鎮(zhèn)內(nèi)個(gè)體工商戶進(jìn)行聯(lián)合檢查。對(duì)環(huán)境違法單位、個(gè)人依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行查處，責(zé)令限期整改。并公布前后照片對(duì)比，切實(shí)做到環(huán)境衛(wèi)生達(dá)標(biāo)。截止目前為止，共集中治理鎮(zhèn)區(qū)、拆遷工地、各村環(huán)境衛(wèi)生垃圾臟亂點(diǎn)13處。
3.加強(qiáng)宣傳教育，提升群眾文明素養(yǎng)
**鎮(zhèn)堅(jiān)持以文化建設(shè)促環(huán)境改善。圍繞拆違打非、環(huán)境整治等重點(diǎn)工作，實(shí)行全面宣傳+集中教育的雙重引導(dǎo)模式，采取向群眾發(fā)放宣傳材料、村內(nèi)廣播、懸掛橫幅、宣傳欄等宣傳形式和機(jī)關(guān)干部培訓(xùn)、農(nóng)民觀念提升培訓(xùn)等渠道營造清，進(jìn)一步創(chuàng)新宣傳形式新、環(huán)保的輿論氛圍。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育，引導(dǎo)群眾逐步轉(zhuǎn)變不良生活習(xí)慣，提高對(duì)身邊環(huán)境的自我管理水平，自覺維護(hù)鎮(zhèn)域生態(tài)環(huán)境，加快推進(jìn)農(nóng)村人民文明素養(yǎng)提升。
4.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)立鎮(zhèn)
今年以來，**本著綠化一村，見效一村的目的，對(duì)各村進(jìn)行了綠化。投入資金150萬元，栽植京桃、金葉榆、垂柳和楊樹7000株，栽植花灌木丁香、紅王子、小桃紅3000株，目前，部分花灌木已經(jīng)開花，成活率在98%以上，全力提升環(huán)境質(zhì)量，為群眾創(chuàng)造更加優(yōu)美舒適的人居環(huán)境。
5.推進(jìn)綜合治理，構(gòu)建大環(huán)境格局
