時(shí)間：2023-04-08 11:32:16
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論文關(guān)鍵詞 行政強(qiáng)制法 行政強(qiáng)制措施 行政強(qiáng)制執(zhí)行
以“規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)只需，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”為目的的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）已經(jīng)于2012年1月1日正式施行，這部法律的正式施行標(biāo)志著我國(guó)行政法制建設(shè)又上了一個(gè)新的臺(tái)階，這是我國(guó)頒布施行第三部規(guī)范政府機(jī)關(guān)行政權(quán)力的重要法律。這部法律的實(shí)施不僅注重行政效率的提高，更著重于對(duì)社會(huì)公益和公民合法權(quán)利的保護(hù)，充分體現(xiàn)了我過(guò)法律以人為本的理念。如何更好地理解《行政強(qiáng)制法》精神和條文，從而促進(jìn)我國(guó)行政強(qiáng)制制度的進(jìn)一步完善，是擺在我們面前的一個(gè)新課題。
一、我國(guó)行政強(qiáng)制制度概述
《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)以前，我國(guó)已經(jīng)初步形成一套自成體系的行政強(qiáng)制法律制度，但是在行政強(qiáng)制領(lǐng)域中還存在著許多亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。歷時(shí)12年，我國(guó)的行政強(qiáng)制法終于出臺(tái)，這部法律肩負(fù)著規(guī)范行政權(quán)力和維護(hù)行政相對(duì)人利益的雙重責(zé)任，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的支架性法律，其出臺(tái)是我國(guó)行政法治建設(shè)歷程中的又一個(gè)里程碑。其以完備的邏輯結(jié)構(gòu)緊扣行政強(qiáng)制的各個(gè)方面，兼顧了從實(shí)體到程序、從總則到分則、從行政機(jī)關(guān)實(shí)施到法院實(shí)施行政強(qiáng)制等特點(diǎn)，并始終將人文精神貫穿其中。但是，該法自實(shí)施以來(lái)仍然面臨著一些難題亟需加以完善。
一、行政強(qiáng)制法的實(shí)踐難題
我國(guó)《行政強(qiáng)制法》在實(shí)踐中遇到的難題主要體現(xiàn)在一下方面：
（一）行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象，實(shí)踐中無(wú)法具體實(shí)施《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，或者雖沒(méi)有明確規(guī)定但在和整個(gè)條文中呈現(xiàn)出來(lái)的原則有六項(xiàng)，具體為：平衡原則、比例原則、行政強(qiáng)制法定原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、正當(dāng)程序原則和救濟(jì)原則。其中，第五條所確立的比例原則是我國(guó)第一次在行政立法中明確確立的原則。比例原則，要求在行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施上，應(yīng)在其所追求的目的與所采取的手段進(jìn)行平衡，采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。此原則源于德國(guó)19世紀(jì)的警察法學(xué)，現(xiàn)在是德國(guó)等大陸法系國(guó)家以及歐共體法中一項(xiàng)重要的一般行政法原則和憲法原則。廣義的比例原則的內(nèi)容包括必要性、適當(dāng)性和比例性的要求，這些要求都是具有不確定的彈性要求。比例原則的核心內(nèi)容是“最小損害”原則。這一原則在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，在具體的行政強(qiáng)制實(shí)踐中，往往是以公益為名，對(duì)個(gè)人正當(dāng)權(quán)益過(guò)分忽視，一種普遍的觀念認(rèn)為，目的的正當(dāng)性當(dāng)然可以證成手段的正當(dāng)性。行政強(qiáng)制執(zhí)行手段帶有強(qiáng)制性，行政主體和行政相對(duì)人之間在行政強(qiáng)制執(zhí)行手段下是被服從與服從的關(guān)系。為了盡快實(shí)現(xiàn)行政目的，行政機(jī)關(guān)往往以各種理由運(yùn)用強(qiáng)制手段提高效率，對(duì)于非強(qiáng)制手段會(huì)很少適用。所以，這一原則在實(shí)踐中如何操作是一個(gè)很重要的難題。
（二）落實(shí)限制“委托執(zhí)行”困難重重《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托，行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。這條顯然是針對(duì)多年以來(lái)社會(huì)上由非行政機(jī)關(guān)或者不具備資質(zhì)的人員行使行政強(qiáng)制的“亂象”而制定的，本條禁止了“委托執(zhí)法”及公務(wù)員執(zhí)法，有利于肅清行政強(qiáng)制中的混亂現(xiàn)象。但是，法律規(guī)定禁止其他人員執(zhí)法和實(shí)施強(qiáng)制，而實(shí)踐中其他人員執(zhí)法現(xiàn)象不但沒(méi)有減少反而還有擴(kuò)大增加的趨勢(shì)。究其原因：一是基層執(zhí)法力量不足，基層執(zhí)法編制不夠，執(zhí)法任務(wù)又很重，因此導(dǎo)致很多執(zhí)法主要靠其他人員去完成。二是執(zhí)法重心沒(méi)有下移到基層，很多執(zhí)法編制和執(zhí)法人員都浮在中層和高層，或者是執(zhí)法貴族化傾向，有執(zhí)法資格的人員不執(zhí)法，沒(méi)有執(zhí)法資格的人員滿大街執(zhí)法。這就是我們基層執(zhí)法的部分現(xiàn)狀。此條過(guò)于絕對(duì)的表述造成了立法上的尷尬：有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無(wú)法親自實(shí)施的，就會(huì)導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無(wú)力。
（三）人民法院執(zhí)行能力面臨挑戰(zhàn)《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。有學(xué)者認(rèn)為，由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，即由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行自己做出的行政決定，背離基本的正當(dāng)程序原則。所以，加入申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，可以說(shuō)是在程序上又為行政強(qiáng)制執(zhí)行多了一道審查程序，從理論上來(lái)看，這有一定的益處。但是，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)畢竟是行政權(quán)，執(zhí)行的內(nèi)容是行政決定，目的是實(shí)現(xiàn)行政職能。行政強(qiáng)制執(zhí)行往往涉及生活的方方面面，其中也包括專業(yè)性很強(qiáng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)。從法院的系統(tǒng)來(lái)看，一般由執(zhí)行庭負(fù)責(zé)執(zhí)行，由行政庭負(fù)責(zé)審查。由于人力和物力的缺乏，往往由行政庭來(lái)?yè)?dān)任執(zhí)行庭的部分執(zhí)行任務(wù)，這就必然導(dǎo)致在審查過(guò)程中的馬虎。另外，行政主體容易形成惰性。我國(guó)行政主體自行強(qiáng)制執(zhí)行的前提是必須要有法律的授權(quán)。如果行政主體沒(méi)有法律的授權(quán)，那么它必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)可能為了免責(zé)或怕麻煩，有可能將本來(lái)可以自行執(zhí)行的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，這不但不能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政管理職能，而且增加了人民法院的負(fù)擔(dān)。反之，屬于法院的執(zhí)行事項(xiàng)，本應(yīng)立即執(zhí)行，法院故意不執(zhí)行或拖延時(shí)間，會(huì)降低行政效率損害相對(duì)人的合法權(quán)益。最后，人民法院對(duì)行政主體提出的申請(qǐng)執(zhí)行案件，只能進(jìn)行形式審查，同時(shí)由于案件數(shù)量的巨大，人民法院作出錯(cuò)誤執(zhí)行裁決并強(qiáng)制執(zhí)行的情況難以避免。在此，違法的行政強(qiáng)制執(zhí)行并不是行政機(jī)關(guān)做出的，行政機(jī)關(guān)不會(huì)因此承擔(dān)責(zé)任，要求法院承擔(dān)責(zé)任，若法院出現(xiàn)司法腐敗，相對(duì)人的維權(quán)途徑就更加困難。
二、實(shí)踐中運(yùn)用行政強(qiáng)制法的因應(yīng)之道鑒于行政強(qiáng)制法在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，我們可以在以下方面進(jìn)一步完善。
第一，貫徹以人為本的執(zhí)法理念，維護(hù)公民的合法權(quán)益。現(xiàn)代法治國(guó)家是建立在以人為本、對(duì)人的基本權(quán)利的保障基礎(chǔ)上的。行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象，運(yùn)用行政強(qiáng)制過(guò)程中應(yīng)樹(shù)立以人為本的理念，對(duì)弱勢(shì)群體應(yīng)有包容態(tài)度。首先，行政強(qiáng)制原則不可避免的涉及到公共利益和私人利益之間的矛盾和沖突，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)如何解決？傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為公共利益高于私人利益，私人利益要向公共利益讓路，在實(shí)踐中我們應(yīng)該具體分析，必須動(dòng)態(tài)的考量相關(guān)利益，做到公私利益兼顧。其次，運(yùn)用行政強(qiáng)制原則時(shí)應(yīng)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。服務(wù)是政府的存在基礎(chǔ)，在民主政體下，政府只是手段，是達(dá)成公民福祉的工具，而非目的。政府的地位決定了它不能剝奪公民的自為的權(quán)利，不能以強(qiáng)制手段為政府自己提供擴(kuò)張權(quán)利的機(jī)會(huì)。當(dāng)然樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，也不是一味的要求行政機(jī)關(guān)遷就公民，在對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)利給予適當(dāng)?shù)目紤]后，也要適時(shí)的運(yùn)用強(qiáng)制手段，以維護(hù)行政權(quán)威。再次，強(qiáng)制手段要體現(xiàn)人性化。手段的人性化并不是只講人情，不講法治，而是在以人為本理念的支撐下，在法治的大前提下，進(jìn)行執(zhí)法手段的更新，更多的關(guān)切相對(duì)人的現(xiàn)實(shí)，真正把相對(duì)人當(dāng)人看。
第二，適當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，維護(hù)行政權(quán)威。針對(duì)《行政強(qiáng)制法》第十七條的規(guī)定，有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無(wú)法親自實(shí)施的，就會(huì)導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無(wú)力的現(xiàn)象，我們認(rèn)為可以在實(shí)踐中適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行擴(kuò)大解釋。所謂擴(kuò)大解釋，即對(duì)法律條文有關(guān)詞句的含義作出擴(kuò)展，使其比字面通常理解的含義更廣泛、更豐富，當(dāng)然，這種法律解釋不能違背立法原意。第十七條的立法原意是如果可以通過(guò)委托來(lái)獲得行政強(qiáng)制措施權(quán)，則意味著不需要依據(jù)“法律、法規(guī)”，只需要依據(jù)“行政決定”就可以獲得一種對(duì)公民人身權(quán)和重要財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生直接影響的權(quán)力，這顯然有違行政法治的精神，也不符合行政強(qiáng)制法定原則。但是，我們也應(yīng)該看到現(xiàn)實(shí)生活中執(zhí)法空白也是大大存在的，如果將職能進(jìn)行重新配置會(huì)對(duì)部門之間的權(quán)力和利益產(chǎn)生重大影響，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的部門之間相互博弈的過(guò)程。為了維護(hù)行政的權(quán)威，有必要對(duì)第17條進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以應(yīng)對(duì)執(zhí)法空白。同時(shí)，必須真正解決執(zhí)法重心下移問(wèn)題，解決執(zhí)法重心下移的體制和制度配套問(wèn)題。還要提高執(zhí)法裝備的技術(shù)化、信息化程度，減少對(duì)執(zhí)法人員數(shù)量的過(guò)分依靠。
第三，合理配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督。不同的國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)該是獨(dú)立的，各國(guó)家機(jī)關(guān)之間是相互監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，將不同國(guó)家機(jī)關(guān)的職能混淆起來(lái)會(huì)造成混亂。《行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。此條執(zhí)行不當(dāng)，會(huì)造成強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的混論，損害公民的合法權(quán)益。這里的關(guān)鍵問(wèn)題在于法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，綜合以上分析，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把握以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：其一，涉及重大公益、行政行為內(nèi)容須及時(shí)實(shí)現(xiàn)的，授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)。如稅務(wù)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制劃撥權(quán)等。其二，專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的，授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)。如專利管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制許可、外匯管理機(jī)關(guān)的強(qiáng)制收兌等。而專業(yè)性和技術(shù)性不強(qiáng)、各行政機(jī)關(guān)普遍需要的，如強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)制劃撥等，則不宜普遍授權(quán)，原則上應(yīng)由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)于代履行和執(zhí)行罰這種在性質(zhì)上較溫和，不易造成相對(duì)人權(quán)益的損害的間接強(qiáng)制執(zhí)行方法可以適當(dāng)由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，以減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，我們也要加大對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾與新聞媒體的監(jiān)督，并加強(qiáng)各機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督。關(guān)于人民法院審查方式上應(yīng)以形式審查為一般原則，以實(shí)質(zhì)審查為例外。
三、結(jié)語(yǔ)
行政強(qiáng)制法實(shí)施至今，已近兩年整，該法的頒布實(shí)施，與政府的關(guān)系緊密，對(duì)政府機(jī)關(guān)的影響巨大，是規(guī)范政府行政強(qiáng)制行為的一項(xiàng)重要的法律法規(guī)，確立了眾多更加積極的原則，制度和理念，有效的調(diào)整和規(guī)范了現(xiàn)行行政強(qiáng)制實(shí)踐，更快的推動(dòng)和促進(jìn)了建設(shè)法治政府的腳步。
十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，其核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是重要理論創(chuàng)新，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制體制下，政府的職責(zé)，是對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控，保持社會(huì)總供給和總需求的基本平衡，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；制定市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障公平競(jìng)爭(zhēng)；彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，提供公共產(chǎn)品、防止壟斷、實(shí)現(xiàn)公平分配，保護(hù)環(huán)境等。
總體上看，涉及政府行政行為的行政強(qiáng)制的法律規(guī)范與《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定基本上是一致的，說(shuō)明我們政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法已經(jīng)具備了較高的水平，行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)正趨于法治化。但由于種種因素的影響，事實(shí)上，行政強(qiáng)制行為無(wú)論在立法層面，還是在實(shí)施層面仍然存在諸多問(wèn)題。其在立法層面的較分散、不集中的情況，導(dǎo)致了法律與法律之間、法律與行政規(guī)范之間以及法律與規(guī)章之間，出現(xiàn)無(wú)法銜接、部分交叉甚至矛盾之處，直接導(dǎo)致了具體執(zhí)法中的困惑甚至瑕疵。因此，《行政強(qiáng)制法》頒布施行以后，有必要對(duì)現(xiàn)有的行政強(qiáng)制行為規(guī)范的適法性進(jìn)行分析，以維護(hù)其實(shí)施的合法性。
一、行政強(qiáng)制法在實(shí)施中的實(shí)際意義
《行政強(qiáng)制法》的頒布實(shí)施一方面在于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，杜絕行政權(quán)力濫用，利于建設(shè)法治政府。
《行政強(qiáng)制法》從字面看共分7章71條，分別為總則、行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任、附則。從以上結(jié)構(gòu)來(lái)看，本法是典型的行政法律部門當(dāng)中的單行法。本法的章節(jié)數(shù)比較適中，篇幅不大，但是各章所要表述的內(nèi)容緊扣行政強(qiáng)制的各個(gè)方面，且兼顧了從實(shí)體到程序、從總則到分則、從行政機(jī)關(guān)實(shí)施到申請(qǐng)法院實(shí)施行政強(qiáng)制等特點(diǎn)，層次感強(qiáng)。從各個(gè)章節(jié)所羅列的標(biāo)題，可以很容易看出立法的邏輯性和脈絡(luò)，便于實(shí)際操作。行政強(qiáng)制在執(zhí)行中遵循的基本原則是《行政強(qiáng)制法》基本精神的體現(xiàn)，它不僅貫穿于整個(gè)行政強(qiáng)制法學(xué)理論之中，而且對(duì)所有的行政強(qiáng)制行為都起著統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用，此次《行政強(qiáng)制法》的頒布確立了較為完備的原則體系。
在指導(dǎo)思想方面，它包括了兩個(gè)方面：一是賦予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的執(zhí)法手段，保證行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)更加的便捷、準(zhǔn)確，能夠更好的維護(hù)公共利益和公共秩序，達(dá)到執(zhí)法公益的最大化；二是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政強(qiáng)制行為規(guī)范，避免和防止權(quán)利的濫用，賦予了行政相關(guān)程序人員權(quán)利的濫用，建立健全了行政體系內(nèi)部制約機(jī)制，完善了行政體系內(nèi)部審批機(jī)制，加速了法治政府的建設(shè)。
早在十七大報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)要以人為本、立法為民，行政強(qiáng)制法的立法在借鑒國(guó)內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，吸收和應(yīng)用了行政強(qiáng)制理論的研究成果，首次確立了行政強(qiáng)制需要遵循的基本原則，以便有效的指導(dǎo)行政強(qiáng)制法的立法和實(shí)施。行政強(qiáng)制法體現(xiàn)了以人為本的根本理念，也突顯出了社會(huì)主義法治建設(shè)中對(duì)人民群眾的關(guān)懷，尊重人民群眾的主體地位和人身財(cái)產(chǎn)的基本權(quán)利，也是憲法在行政強(qiáng)制領(lǐng)域?qū)τ谌藱?quán)原則尊重和保障的一種體現(xiàn)。
在以人為本、執(zhí)政為民、建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的大背景下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期研究修改、全民參與討論的《行政強(qiáng)制法》，作為我國(guó)行政法律體系中最新出臺(tái)的一部重要行政法律，較之以往一些行政法律，體現(xiàn)了更多的人文關(guān)懷和法治精神。比如：
1、“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。”（《行政強(qiáng)制法》以下簡(jiǎn)稱《強(qiáng)制法》第五條）；
2、“實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合。”（《強(qiáng)制法》第六條）；
3、“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”（《強(qiáng)制法》第八條）；
4、“查封、扣押限于涉案的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無(wú)關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。”（《強(qiáng)制法》第二十三條第一款）；
5、“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。”（《強(qiáng)制法》第四十三條第一款）；
6、“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。”（《強(qiáng)制法》第四十三條第二款）等。
二、《行政強(qiáng)制法》實(shí)施以后面臨的幾個(gè)問(wèn)題分析
（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行程序相對(duì)繁瑣
行政強(qiáng)制法對(duì)于執(zhí)行問(wèn)題，依然是以行政主體或者行政相對(duì)人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外的狀況。申請(qǐng)法院執(zhí)行，可以說(shuō)是在程序上又為行政強(qiáng)制執(zhí)行多了一道審查程序，在理論上，這有利于減少行政強(qiáng)制執(zhí)行的錯(cuò)誤，提高行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)范性。以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，以行政主體自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的制度，在理論上看似有許多優(yōu)點(diǎn)，但是同時(shí)也存在著弊端。
第一，在實(shí)踐中，常常遇到許多應(yīng)該及時(shí)執(zhí)行的事項(xiàng)，由于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院還要進(jìn)行一次審核，難免在時(shí)間上有所拖延；甚至因?yàn)閳?zhí)行相對(duì)困難，造成有的法院久拖不辦，嚴(yán)重降低了行政效率。
第二，將行政主體的執(zhí)行職能與它的其他職能相割裂，雖然可以起到控權(quán)和限權(quán)的作用，但是卻破壞了行政職能的整體性、連續(xù)性和實(shí)效性。
第三，行政主體容易形成惰性。按照《行政許可法》的規(guī)定，我國(guó)行政主體能夠自行強(qiáng)制執(zhí)行的前提是必須要有法律法規(guī)的授權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有法律法規(guī)的授權(quán)，那么它必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。有些行政機(jī)關(guān)為了免責(zé)或怕麻煩，有可能將本來(lái)可以通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行的事項(xiàng)，以此為理由而放棄執(zhí)行，或者可以自行執(zhí)行的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，這不但不能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政管理職能，而且增加了人民法院的負(fù)擔(dān)，降低行政效率，最容易形成行政機(jī)關(guān)和人民法院之間相互推諉的現(xiàn)象，將執(zhí)行事項(xiàng)擱置。
第四，這些將大量行政決定申請(qǐng)到法院審查執(zhí)行，既增加了法院負(fù)擔(dān)又與法院居中裁判的地位不相符，造成了行政職能和司法職能的混淆，弱化了人民法院的審判職能。
（二）不利于提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率。
該法在強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)設(shè)置上仍然沿襲原有的法律規(guī)定和原來(lái)的管理職能及模式。這樣使行政管理機(jī)關(guān)在新法實(shí)施后會(huì)因循守舊或者叫墨守成規(guī)，不利于達(dá)到及時(shí)高效的行政管理目的，容易引起行政機(jī)關(guān)以缺乏行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)為借口而放縱違法行為的發(fā)生，在該法實(shí)施后不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行帶來(lái)根本變化，更發(fā)揮不出新法對(duì)社會(huì)管理帶來(lái)的作用。
（三）緊急狀態(tài)下相關(guān)機(jī)制規(guī)定不健全。
而這種狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制權(quán)也是強(qiáng)制權(quán)的一種，應(yīng)受《行政強(qiáng)制法》的約束。雖然該法第三條也規(guī)定了發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或社會(huì)安全事件采取的緊急措施或臨時(shí)措施依照單行法律、法規(guī)執(zhí)行。但我國(guó)在一些單行法律、法規(guī)中涉及緊急狀態(tài)下公權(quán)力的行政行為的規(guī)定也過(guò)于籠統(tǒng)，在這部專門規(guī)范行政強(qiáng)制行為的法律中應(yīng)對(duì)強(qiáng)制行為的執(zhí)行、監(jiān)督和行政賠償予以規(guī)范。
三、《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施對(duì)于法治政府的作用和影響
關(guān)于法治政府、法治國(guó)家或法治社會(huì)的條件，許多學(xué)者作了研究，對(duì)于研究對(duì)象的稱謂雖有所不同，但涵義相近，具有共通性。卓澤淵以“法治國(guó)家的社會(huì)條件”為題，提出“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，民主政治是政治前提，理性意識(shí)是文化條件，公民社會(huì)是社會(huì)環(huán)境”[1]的觀點(diǎn)。何勤華等從六個(gè)方面論證了“中國(guó)法治社會(huì)的基礎(chǔ)條件”，法治社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，法治社會(huì)的政治基礎(chǔ)——政治民主，法治社會(huì)的意識(shí)基礎(chǔ)——理性意識(shí)，法治社會(huì)的價(jià)值基礎(chǔ)——法律信仰，法治社會(huì)的先導(dǎo)——法律家職業(yè)群體，成熟的市民社會(huì)[2]。姚建宗則提出“法治的生存土壤”說(shuō)，包括自治的社會(huì)生活，自由的經(jīng)濟(jì)生活，民主的政治生活，多元的文化生活，的制度安排[3]等等。法治政府的生成條件，就是對(duì)于法治政府的形成和有效運(yùn)行具有決定或制約作用的因素。
“徒法不足以自行”。為保證《行政強(qiáng)制法》得以良好運(yùn)行，充分發(fā)揮其規(guī)范與約束行政強(qiáng)制權(quán)力、保障公民權(quán)益、推進(jìn)法治建設(shè)的重要功能，該法頒行后實(shí)施中還需要認(rèn)真做好以下幾個(gè)方面的工作：
（一）增強(qiáng)觀念，推進(jìn)法治政府建設(shè)
筆者認(rèn)為，只有物質(zhì)的、制度化的“硬件”系統(tǒng)而沒(méi)有相應(yīng)的意識(shí)、觀念和情感等“軟件”系統(tǒng)支持的法律政治不是真正的法治，它只有法治的外表和骨架而缺乏內(nèi)在的靈魂。不同的法律意識(shí)和法制觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，產(chǎn)生不同的法律實(shí)施效果。沒(méi)有正確的思想觀念作指導(dǎo)，即使有了科學(xué)的行政法律制度也不可能得到正確實(shí)施。以《行政強(qiáng)制法》實(shí)施為契機(jī)，讓全社會(huì)特別是公職人員全面理解、深刻認(rèn)識(shí)并牢固樹(shù)立現(xiàn)代行政法治觀念，以新的眼光觀察社會(huì)和認(rèn)識(shí)法律文本，是提高依法行政能力、推進(jìn)法治政府建設(shè)的必然要求。
樹(shù)立新的觀念，并非憑空就能實(shí)現(xiàn)，讓公職人員包括社會(huì)各界人士對(duì)《行政強(qiáng)制法》有正確的認(rèn)識(shí)，這是該法得到全面貫徹落實(shí)的思想基礎(chǔ)、主體因素和社會(huì)條件，也是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的必由之路。
（二）規(guī)范執(zhí)法設(shè)定，提高立法質(zhì)量
《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，在今后的政府立法時(shí)，首先要嚴(yán)格按照行政強(qiáng)制法規(guī)定，增強(qiáng)行政法治設(shè)定的科學(xué)性、有效性、規(guī)范性和合理性。遵守立法原則，杜絕立法越權(quán)，做到行政強(qiáng)制設(shè)定與行政強(qiáng)制法保持一致。建立健全行政強(qiáng)制設(shè)定的配套制度，提高行政強(qiáng)制設(shè)定的質(zhì)量，加大審查力度，對(duì)違法的行政強(qiáng)制設(shè)定行為做出及時(shí)的應(yīng)對(duì)處理。凡是與行政強(qiáng)制法規(guī)定的行政強(qiáng)制程序和行政強(qiáng)制設(shè)定不一致的，都應(yīng)該進(jìn)行修改或廢止。
（三）對(duì)政府管理工作的促進(jìn)和影響
政府機(jī)關(guān)在相關(guān)情況下，根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況，能夠及時(shí)自主的設(shè)定各種行政強(qiáng)制措施，從行政管理的實(shí)際點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。這就使得政府行政管理從過(guò)去沒(méi)有統(tǒng)一的行政強(qiáng)制的狀況中規(guī)范起來(lái)，有效的解決了行政執(zhí)法中的難點(diǎn)，明確了行政強(qiáng)制的基本原則，并且規(guī)范了行政強(qiáng)制的責(zé)任，提高了依法行政水平，加快了法治政府建設(shè)。在行政強(qiáng)制法的強(qiáng)力促進(jìn)作用下，行政機(jī)關(guān)可以積極的順應(yīng)形式，把握行政強(qiáng)制法的立法精神，充分利用好行政強(qiáng)制法賦予的權(quán)利，真正的承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)秩序的重大職責(zé)。
（四）把政府的權(quán)利真正關(guān)到制度的籠子里
為了確保行政強(qiáng)制法的正確執(zhí)行，行政執(zhí)法人員需要全面掌握行政強(qiáng)制法，樹(shù)立正確的執(zhí)法理念，提高執(zhí)法水平，全面迅速的執(zhí)行行政強(qiáng)制實(shí)施主體的清理工作，規(guī)范行政行為，有效的結(jié)合本地區(qū)，本部門的實(shí)際狀況，建立配套制度，具體化相關(guān)要求，增強(qiáng)行政執(zhí)行性，完善相關(guān)代履行制度，指定代履行委托和監(jiān)督規(guī)則，防止行政不作為或者行政職權(quán)濫用，并對(duì)重大行政強(qiáng)制決定進(jìn)行系統(tǒng)備案，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法實(shí)施行政強(qiáng)制行為。
行政行政法盡管在實(shí)際運(yùn)用中還存在一些不足，需要在實(shí)踐中不斷的去修改和完善，那么，發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)不足就是我們研究該法工作今后的主要任務(wù)。但是，不論怎樣，行政強(qiáng)制法的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一次重大進(jìn)步。行政強(qiáng)制法對(duì)于建設(shè)法治政府，規(guī)范政府行政執(zhí)法行為，都有了更多更新更具體的要求，在促進(jìn)政府管理工作的進(jìn)步和完善方面，更合理更全面的保證了法律義務(wù)的履行。同時(shí)，也培養(yǎng)和強(qiáng)化了公民的法治意識(shí)，樹(shù)立和維護(hù)了相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威，形成法治社會(huì)與法治政府的良性互動(dòng)。行政強(qiáng)制法對(duì)于促進(jìn)政府管理工作，規(guī)范政府合理執(zhí)法，產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。
參考文獻(xiàn)：
[1]卓澤淵.法治國(guó)家論[M].法律出版社，2008年版，第五章.
[2]何勤華，任超等.法治的追求[M].北京大學(xué)出版社，2005年版，第三章.
[3]姚建宗.法治的生態(tài)環(huán)境[M].山東人民出版社，2003年版，第二章.
（⒈復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200438；⒉南京師范大學(xué) 泰州學(xué)院 ，江蘇 泰州 225300）
摘要：本文從《行政強(qiáng)制法》的立法理念出發(fā)，論證了其是我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制措施制度的基石，為制度的完善指明了方向。在具體剖析《行政強(qiáng)制法》對(duì)我國(guó)藥監(jiān)行政強(qiáng)制措施規(guī)范及影響的基礎(chǔ)上，提出了完善我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制措施制度的相關(guān)建議，以期為提升我國(guó)藥品行政監(jiān)管水平做出些許貢獻(xiàn)。
關(guān) 鍵 詞：藥監(jiān)強(qiáng)制；行政強(qiáng)制法；法治化
中圖分類號(hào)：D922．16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007－8207（2015）08－0091－07
收稿日期：2015－03－06
作者簡(jiǎn)介：盧靜（1983—），女，安徽阜陽(yáng)人，復(fù)旦大學(xué)博士研究生，南京師范大學(xué)泰州學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裆谭ā⑨t(yī)藥法。
基金項(xiàng)目：本文系南京師范大學(xué)泰州學(xué)院院級(jí)課題“藥品監(jiān)管法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：E201203。
近年來(lái)屢屢發(fā)生的惡性藥害事件亟待有力的科學(xué)治理，這一現(xiàn)實(shí)需求表明，我國(guó)藥品監(jiān)管體制已經(jīng)進(jìn)入改革深化的關(guān)鍵階段，我國(guó)的藥監(jiān)執(zhí)法制度應(yīng)加快進(jìn)一步完善的步伐。《行政強(qiáng)制法》作為一部規(guī)范行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的重要法律，對(duì)我國(guó)藥品監(jiān)管執(zhí)法制度的完善起到了重大的推動(dòng)作用。作為藥監(jiān)執(zhí)法重中之重的行政強(qiáng)制措施更應(yīng)在立法的推動(dòng)下，完成制度重構(gòu)，以規(guī)范藥監(jiān)執(zhí)法活動(dòng)，為維護(hù)人民生命安全提供強(qiáng)有力的保障。
一、藥監(jiān)強(qiáng)制制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)
⒈健康權(quán)——基本人權(quán)之一。健康是維持個(gè)人尊嚴(yán)與發(fā)揮潛能的基本條件，目前許多國(guó)家承認(rèn)國(guó)民應(yīng)享有健康請(qǐng)求權(quán)，并將與健康權(quán)利相關(guān)的內(nèi)容納入憲法保障，以確保社會(huì)發(fā)展與對(duì)民眾權(quán)益的積極保障功能。藥品與人的健康權(quán)息息相關(guān)：藥既可以治病，亦可能致病；既可以強(qiáng)身，亦可能戧身；既可以活命，亦可能禍命。藥品治療疾病、恢復(fù)人身健康的作用與損害人機(jī)體功能的副作用同存。作為特殊產(chǎn)品的藥品，因其具有極高的利潤(rùn)，致使部分藥品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者目無(wú)法紀(jì)，大量制造、違法銷售假劣藥品，使公眾的健康權(quán)受到極大的威脅。為了防范藥品危害，最大限度地提升藥品效用，需要政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)藥品從研發(fā)到生產(chǎn)，從銷售到使用乃至上市后的不良反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，實(shí)行全過(guò)程、無(wú)縫隙管制，最大限度地抑制藥品的危險(xiǎn)性，發(fā)揮其有效性。因此，政府監(jiān)管是必要的，藥監(jiān)強(qiáng)制行為亦是政府在藥品管理領(lǐng)域的得力手段。
⒉藥監(jiān)強(qiáng)制對(duì)健康權(quán)的保護(hù)功能。許多國(guó)家通過(guò)立法規(guī)定政府負(fù)有保護(hù)公民健康權(quán)的職責(zé)，“如芬蘭憲法第19條、南非憲法第27條、日本憲法第25條、愛(ài)爾蘭憲法第45．4．2條，均規(guī)范政府有義務(wù)保障民眾獲得健康照護(hù)服務(wù)的權(quán)利。”［1］在我國(guó)，健康權(quán)的立法保護(hù)涉及多個(gè)法律部門，如憲法、民法、刑法等。憲法規(guī)定了最基本的人身權(quán)利，刑法對(duì)健康權(quán)的保護(hù)力度很大，雖然“中國(guó)人偏好刑事打擊，但在藥物不良反應(yīng)規(guī)制上目前尚無(wú)人論及刑者”，［2］而且由法條規(guī)定來(lái)看，只有那些嚴(yán)重侵害健康權(quán)的行為才能夠構(gòu)成刑事犯罪，而且這類情況發(fā)生時(shí)一般都已經(jīng)產(chǎn)生健康損害后果，因此這都是事后措施。由于行政行為具有及時(shí)性、主動(dòng)性、專業(yè)性、廣泛性等特點(diǎn)，因此，在大部分情況下，公民健康權(quán)的保護(hù)還應(yīng)依賴行政法律的保護(hù)。
二、藥監(jiān)強(qiáng)制制度的法治化：
以《行政強(qiáng)制法》為基準(zhǔn)
⒈藥監(jiān)強(qiáng)制法治化溯源。藥監(jiān)強(qiáng)制行為在藥品監(jiān)督管理執(zhí)法實(shí)踐中廣泛存在，由于其強(qiáng)制性、單方意志性以及對(duì)被強(qiáng)制方財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的直接限制，可能對(duì)藥監(jiān)強(qiáng)制相對(duì)方的合法權(quán)益構(gòu)成潛在威脅。英國(guó)學(xué)者J·賴茲認(rèn)為：“政府的權(quán)威不能以武力或武力的威嚇作為基礎(chǔ)，它依賴于政府執(zhí)法中所謂的體現(xiàn)的正義、公平并真正以公共福祉為目的的實(shí)際行政。”［3］因此，對(duì)藥監(jiān)強(qiáng)制行為進(jìn)行精確化、具體化的適法性控制是依法治國(guó)理念的要求，也是我國(guó)藥品監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)家要實(shí)行法治，把法律作為主要的治國(guó)方式，意味著權(quán)力將受到法律、權(quán)利的制約，以從整體上提高社會(huì)控制的效率。如《行政強(qiáng)制法》第43條關(guān)于“行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間限制與拒絕給付禁止”的規(guī)定就透射出這樣的利益博弈：公民權(quán)的保障與行政權(quán)的限縮。［4］制約機(jī)制是現(xiàn)代行政法機(jī)制不可或缺的重要組成部分，通過(guò)制約行政權(quán)的非理性膨脹保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益，同時(shí)又制約相對(duì)方濫用權(quán)利，維護(hù)行政秩序。
基于法治的理念，藥監(jiān)強(qiáng)制權(quán)是必須受到一定限制的，［5］藥品監(jiān)督管理執(zhí)法中大量存在的強(qiáng)制行為，存在事實(shí)認(rèn)定和法律適用的諸多問(wèn)題。如藥監(jiān)強(qiáng)制行為的特征、執(zhí)行主體、程序、法效果等方面規(guī)定的缺失，導(dǎo)致對(duì)此類案件的適法性認(rèn)定存在諸多爭(zhēng)議；藥監(jiān)強(qiáng)制以及藥監(jiān)強(qiáng)制與行政處罰并處案件的案由歸類等問(wèn)題。現(xiàn)代國(guó)家出于權(quán)利保障的目的，普遍設(shè)置分權(quán)機(jī)制，因?yàn)榉謾?quán)機(jī)制源自防止濫用權(quán)力的原理。［6］這些執(zhí)法與司法實(shí)務(wù)中存在的難題暴露了藥監(jiān)強(qiáng)制法律體系的不健全。從法律技術(shù)上來(lái)看，這就要求把藥監(jiān)強(qiáng)制行為納入法律調(diào)整范圍進(jìn)行精確化、具體化的適法性控制。
⒉《行政強(qiáng)制法》——我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制法治化的基石。《行政強(qiáng)制法》第1條明確規(guī)定：“為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”該條折射出其立法目的，即賦予行政機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制職能，以保證行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)， 維護(hù)公共利益和公共秩序；同時(shí)，為避免和防止強(qiáng)制機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益免受不當(dāng)強(qiáng)制行為的侵害，對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范。《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施無(wú)疑將有利于藥品監(jiān)管行政行為的統(tǒng)一。因此，以《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定為基準(zhǔn)清理藥監(jiān)強(qiáng)制的現(xiàn)有規(guī)定，審視現(xiàn)行藥監(jiān)行為的合法性，在法律框架內(nèi)創(chuàng)新藥監(jiān)新方式，結(jié)合藥監(jiān)執(zhí)法特殊性和有關(guān)法律規(guī)定要求，加強(qiáng)藥監(jiān)強(qiáng)制制度建設(shè)尤為必要。
三、藥監(jiān)強(qiáng)制行為法治化
（一）梳理抽象藥監(jiān)強(qiáng)制行為——法規(guī)清理
⒈理順?biāo)幈O(jiān)強(qiáng)制相關(guān)規(guī)定是藥監(jiān)強(qiáng)制法治化的首要之舉。我國(guó)的藥品監(jiān)管歷史雖然不長(zhǎng)，但是相關(guān)部門出臺(tái)了大量法律、法規(guī)和規(guī)章。盡管出臺(tái)了眾多的法律、法規(guī)和規(guī)章，但對(duì)于藥品監(jiān)管卻沒(méi)有形成一套完整的規(guī)范藥品生產(chǎn)、流通、使用各個(gè)環(huán)節(jié)的法律體系。在現(xiàn)有的法律法規(guī)層面，藥品流通受到《藥品管理法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《中華人民共和國(guó)廣告法》《中華人民共和國(guó)刑法》等諸多法律的調(diào)整。在規(guī)章和配套文件層面，藥品流通的規(guī)章和規(guī)范性文件多為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局頒布，少數(shù)涉及藥品的廣告、價(jià)格、互聯(lián)網(wǎng)等的法律和規(guī)章由國(guó)務(wù)院、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家工商局、發(fā)改委、衛(wèi)生部、商務(wù)部等行政主體頒布。分別涉及藥品綜合監(jiān)督與管理、藥品經(jīng)營(yíng)許可管理、藥品廣告管理、藥品價(jià)格管理、進(jìn)口藥品管理、生物制品管理等方面。［7］
⒉以《行政強(qiáng)制法》為藍(lán)本進(jìn)行藥監(jiān)強(qiáng)制法規(guī)清理。《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)后，原有設(shè)定行政強(qiáng)制的規(guī)章或規(guī)范性文件還大量存在，超越設(shè)定權(quán)限的行政法規(guī)、地方性法規(guī)也未得到系統(tǒng)清理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市有效的149件地方性法規(guī)中涉及行政強(qiáng)制規(guī)定的法規(guī)為50件，涉及的行政強(qiáng)制事項(xiàng)為111項(xiàng)，其中，存在與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定不一致、行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定與行政強(qiáng)制主體的規(guī)定明顯不符合等問(wèn)題。按《行政強(qiáng)制法》要求需要修改的法規(guī)17件、涉及修改的事項(xiàng)30項(xiàng)。國(guó)務(wù)院于2011年下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉的通知》要求：“規(guī)章、規(guī)范性文件存在設(shè)定行政強(qiáng)制措施或者行政強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)法律、 法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作擴(kuò)大規(guī)定，與行政強(qiáng)制法規(guī)定的行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序或者行政強(qiáng)制執(zhí)行程序不一致等情形的，要及時(shí)予以修改或者廢止”。但截至目前，僅有國(guó)家工商行政管理總局等少數(shù)單位對(duì)本部門規(guī)章中不符合《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定作出了適當(dāng)?shù)男抻啞５胤叫苑ㄒ?guī)清理機(jī)制的欠缺，造成了行政執(zhí)法及司法裁判面臨著在浩繁的法律規(guī)范中甄別找法的問(wèn)題。《行政強(qiáng)制法》的頒布是對(duì)抽象藥監(jiān)強(qiáng)制行為進(jìn)行合法性梳理的重要契機(jī)。
在有關(guān)藥監(jiān)強(qiáng)制舊制度與新法規(guī)的適用問(wèn)題上，需要有關(guān)法制部門進(jìn)行深入研究，結(jié)合藥品稽查實(shí)踐，盡快開(kāi)展法律法規(guī)的清理和修訂工作，以規(guī)范和統(tǒng)一行政行為。應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》為上位法，對(duì)于由《藥品管理法》、《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)建立起來(lái)的行政強(qiáng)制制度，在法律保留原則的指導(dǎo)下進(jìn)行逐一梳理和明確；同時(shí)，應(yīng)結(jié)合一線稽查執(zhí)法的實(shí)際，及時(shí)制定并落實(shí)有關(guān)詳細(xì)操作規(guī)范。行政強(qiáng)制法引起的藥監(jiān)強(qiáng)制制度結(jié)構(gòu)性重塑，重要內(nèi)容即應(yīng)從中央到地方的各級(jí)立法部門、藥監(jiān)主管行政部門把列入清理范圍的地方性法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)藥品監(jiān)管行政強(qiáng)制的規(guī)定全部梳理出來(lái)，再?gòu)默F(xiàn)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院部門規(guī)定中查找設(shè)定藥品監(jiān)管行政強(qiáng)制事項(xiàng)的上位法依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、強(qiáng)制條件、強(qiáng)制程序、強(qiáng)制期限等規(guī)定以及法律責(zé)任，認(rèn)真對(duì)照《行政強(qiáng)制法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)，依法提出保留、修改和廢止的意見(jiàn)，對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件的進(jìn)行清理，廢除藥品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)無(wú)上位法依據(jù)的行政強(qiáng)制規(guī)定。
（二）審視現(xiàn)行具體藥監(jiān)強(qiáng)制行為——以“取締”為例
現(xiàn)代法治是由三個(gè)主要要素構(gòu)成的，包括法律法典的制定、法律的實(shí)施和法律的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代法治中的上述三個(gè)要素缺一不可。［8］立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律規(guī)范后，由執(zhí)法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)將立法機(jī)關(guān)制定出來(lái)的法律與相關(guān)的事態(tài)予以結(jié)合，即是法律的實(shí)施。如果司法或執(zhí)法未能落實(shí)立法的目的，那么法律的實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)也很難達(dá)成。所以，藥監(jiān)制度法治化的構(gòu)建也必須著眼于具體的藥監(jiān)強(qiáng)制行為的實(shí)施是否具備合法性。
⒈現(xiàn)行的具體藥監(jiān)強(qiáng)制行為。《行政強(qiáng)制法》第9條將行政強(qiáng)制措施的種類分為：限制公民人身自由；查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；扣押財(cái)物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強(qiáng)制措施。筆者查閱了我國(guó)各級(jí)、各地藥品監(jiān)管部門網(wǎng)站公示的行政強(qiáng)制措施項(xiàng)目，經(jīng)歸類分析，現(xiàn)行藥業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法的強(qiáng)制措施主要有如下幾種：⑴查封、扣押。包括查封扣押可能危害人體健康的藥品及有關(guān)材料；查封扣押可能流入非法渠道的麻醉藥品和精神藥品；查封扣押可能危害人體健康的疫苗及有關(guān)材料；查封扣押假劣或者質(zhì)量可疑的疫苗；查封、扣押已經(jīng)或可能造成醫(yī)療器械質(zhì)量事故的產(chǎn)品及有關(guān)資料。⑵封存相關(guān)的疫苗；⑶停止拒絕抽檢的藥品上市銷售和使用；⑷暫停藥品銷售；⑸口岸藥品檢驗(yàn)所不予抽樣的進(jìn)口藥品，但已辦結(jié)海關(guān)驗(yàn)收手續(xù)的藥品，對(duì)已進(jìn)口的全部藥品采取查封扣押；口岸藥品檢驗(yàn)所檢驗(yàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的藥品，應(yīng)采取查封扣押；⑹先行登記保存等等。由以上分析可見(jiàn)，藥品監(jiān)管行政執(zhí)法基本不涉及限制公民人身自由和凍結(jié)存款、匯款這兩類行政強(qiáng)制措施，查封、扣押等行政強(qiáng)制措施在藥品監(jiān)管執(zhí)法中廣泛使用，封存、暫停銷售等措施也大量存在。除此之外，藥品監(jiān)督管理人員在進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督檢查過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)被檢查方無(wú)法提供藥品或醫(yī)療器械的合法來(lái)源，或無(wú)法提供藥品相關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)證明和有關(guān)批準(zhǔn)文件，執(zhí)法人員可對(duì)這些無(wú)證非法銷售藥品、醫(yī)療器械的場(chǎng)所予以取締。可見(jiàn)，取締在藥監(jiān)執(zhí)法領(lǐng)域中被廣泛使用。但取締無(wú)證非法銷售藥品、醫(yī)療器械的場(chǎng)所是否屬于藥監(jiān)強(qiáng)制行為，如果答案是肯定的，取締行為就必須遵循《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。
⒉藥監(jiān)強(qiáng)制中“取締”行為細(xì)解。《行政強(qiáng)制法》以列舉的方式規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的種類，同時(shí)規(guī)定了“其他行政強(qiáng)制措施”的兜底條款以防掛一漏萬(wàn)。但是，這種規(guī)定方式的局限性是明顯的。在藥監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)踐中普遍適用且在多部特別立法中明文規(guī)定的“取締”行為的法律屬性并未在該法中予以規(guī)定。“行政取締活動(dòng)已成為行政機(jī)關(guān)制止和處罰各類非法經(jīng)營(yíng)行為和非法組織而采取的措施的統(tǒng)稱”。［9］“就實(shí)質(zhì)意義而言，類似先行登記保存、取締、責(zé)令停止銷售、責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等措施究竟是否屬于行政強(qiáng)制措施則不無(wú)爭(zhēng)議”。［10］行政取締活動(dòng)以其反應(yīng)迅速、執(zhí)行力強(qiáng)等特點(diǎn)，及時(shí)解決了一系列危害市場(chǎng)秩序、公民藥品安全等問(wèn)題。但取締活動(dòng)也常因其依據(jù)不足、屬性不清、程序不當(dāng)、極易侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益而飽受爭(zhēng)議。在《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施之前，執(zhí)法部門對(duì)取締活動(dòng)的屬性存在很大分歧，因而執(zhí)法實(shí)踐中取締時(shí)而被當(dāng)作一種行政強(qiáng)制措施看待，并游離于《行政處罰法》等行政法律法規(guī)適用范圍之外。
關(guān)于“取締”的法律屬性，有學(xué)者認(rèn)為“取締”屬于行政處罰：“所謂取締是指對(duì)非法主體及非法活動(dòng)予以解散終止的處罰形式，取締非法主體及非法活動(dòng)實(shí)際就是從法律上消滅該主體及其活動(dòng)，使其不復(fù)存在。應(yīng)當(dāng)說(shuō)它是適用于一種徹頭徹尾的違法過(guò)程，是一種嚴(yán)厲的處罰措施”。［11］否認(rèn)行政處罰說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為：“任何一類行政處罰都有特定內(nèi)容，也就是具有特定的作用和社會(huì)功能。依法取締并沒(méi)有特定的內(nèi)容，非法組織被依法取締以后仍然繼續(xù)存在，并不能使其消失。依法取締不過(guò)是一種外在的形式，而實(shí)際內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收當(dāng)事人的非法財(cái)物也就實(shí)際上取締了非法組織。因此，把依法取締作為行政處罰是一種誤解。［12］贊成行政強(qiáng)制措施說(shuō)的認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)依法取締的事項(xiàng)，是需要依法行政許可的事項(xiàng)，被取締的人一般未取得行政許可而非法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)。被發(fā)現(xiàn)后取消其進(jìn)行違法活動(dòng)，并未給予其制裁，因此，不能定性為行政處罰。因依法取締具有一定強(qiáng)制性，將其定性為行政強(qiáng)制措施更為合適。”［13］還有觀點(diǎn)認(rèn)為：“取締本身僅僅是目的，缺乏特定的內(nèi)容，為達(dá)到取締的目的而采取的措施才具備行政行為的特質(zhì)。如采取的行為是扣押、查封等暫時(shí)性控制或限制的措施，則該行為構(gòu)成行政強(qiáng)制措施；如采取的行為是沒(méi)收違法所得、罰款等，則該行為構(gòu)成行政處罰；如采取的行為是責(zé)令改正則該行為構(gòu)成一項(xiàng)普通的行政決定。所以當(dāng)取締活動(dòng)陷入爭(zhēng)訟時(shí)，爭(zhēng)訟的標(biāo)的本身不是取締而是為達(dá)到取締目的而采取的相關(guān)行政行為”。［14］持相同觀點(diǎn)的人亦認(rèn)為：“取締”是國(guó)家對(duì)違法活動(dòng)采取的一系列制止性、制裁性措施的統(tǒng)稱，這些措施既可能包括行政強(qiáng)制措施也可能包括行政處罰。［15］
筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合實(shí)踐情況判斷取締的行為類型，其可以為行政強(qiáng)制，也可以是行政處罰或行政命令。藥監(jiān)行政命令與藥監(jiān)行政處罰密切關(guān)聯(lián)，藥監(jiān)行政命令有時(shí)發(fā)生在行政處罰之前，有時(shí)是與行政處罰同時(shí)實(shí)施，有時(shí)是與行政處罰選擇適用。但藥監(jiān)行政命令與行政處罰也存在著諸多不同：一是性質(zhì)不同。命令屬教育性的，而處罰則屬法律制裁，有懲罰性。二是形式不同。如藥監(jiān)執(zhí)法中做出的責(zé)令相對(duì)方限期等行為，不屬行政處罰。三是實(shí)施程序不同。與藥監(jiān)行政命令相比，藥監(jiān)行政處罰更容易侵害相對(duì)人的權(quán)益，造成侵害的后果更為嚴(yán)重，因此相關(guān)法律對(duì)行政處罰特別規(guī)定了聽(tīng)證程序。藥監(jiān)行政命令與藥監(jiān)強(qiáng)制也存在諸多不同：藥監(jiān)行政命令本質(zhì)上是一種意思表示，行政機(jī)關(guān)本身并不具體實(shí)施一定行為，其實(shí)施有賴于行政相對(duì)人的主動(dòng)配合才能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果。而藥監(jiān)強(qiáng)制是一種客觀存在的行為，以動(dòng)作形式作出，其實(shí)施并不依賴于行政相對(duì)人的配合。藥監(jiān)行政處罰與藥監(jiān)強(qiáng)制的主要區(qū)別在于藥監(jiān)行政處罰是一種制裁性行為，是對(duì)違反藥監(jiān)行政管理秩序的懲罰，因而必然以相對(duì)人的違法為前提。而藥監(jiān)強(qiáng)制措施是一種保障性行為，是為了維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序，預(yù)防、制止違法行為的發(fā)生或?yàn)楸Ｕ鲜潞蟮奶幚硇袨槟茼樌M(jìn)行而作出的。可視具體情況并結(jié)合行政行為的分類要件對(duì)藥品管理中采取的取締行為進(jìn)行靈活確認(rèn)。
“進(jìn)入20世紀(jì)中期以后，行政系統(tǒng)在履行管理職能時(shí)需要大量的行政法規(guī)作為支撐，而同時(shí)立法機(jī)關(guān)則與這些行政規(guī)范的距離越來(lái)越大，尤其是他們難以對(duì)行政權(quán)行使中的技術(shù)規(guī)則有深層次的理解”。［16］《行政強(qiáng)制法》實(shí)施之后，厘清諸如行政機(jī)關(guān)、藥監(jiān)機(jī)關(guān)取締活動(dòng)的屬性，通過(guò)行政規(guī)章、部門規(guī)章的進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定解決其法律適用問(wèn)題應(yīng)成為必要之舉。這些方式及其執(zhí)行機(jī)關(guān)只能由法律設(shè)定，下位法應(yīng)有對(duì)立法的“規(guī)定權(quán)”，行政規(guī)章以下規(guī)范性文件雖無(wú)行政強(qiáng)制措施“設(shè)定權(quán)”，可以依據(jù)上位法來(lái)規(guī)定行政強(qiáng)制措施，這樣也有利于行政執(zhí)法活動(dòng)的展開(kāi)。［17］
四、在《行政強(qiáng)制法》框架內(nèi)創(chuàng)新藥監(jiān)
強(qiáng)制執(zhí)行方式
⒈創(chuàng)新藥監(jiān)強(qiáng)制行為模式。《行政強(qiáng)制法》以開(kāi)放性的法條，為引進(jìn)其他藥監(jiān)強(qiáng)制方式預(yù)留了空間。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)引入新的藥監(jiān)強(qiáng)制手段是緩解執(zhí)行難的應(yīng)有之義。因此，如何針對(duì)行政領(lǐng)域和行政對(duì)象的不同狀況與特點(diǎn)，尋找到適當(dāng)?shù)摹捌渌幈O(jiān)強(qiáng)制方式”，成為我國(guó)破解行政強(qiáng)制執(zhí)行難的一個(gè)思路。
在治理醫(yī)藥領(lǐng)域商業(yè)賄賂行為過(guò)程中，衛(wèi)生部曾推行了采取公布涉嫌賄賂的藥品企業(yè)“黑名單”的做法；［18］藥品不良反應(yīng)信息通報(bào)制度也是我國(guó)藥品監(jiān)督管理部門為保障公眾用藥安全而建立的一項(xiàng)制度。《藥品不良反應(yīng)信息通報(bào)》公開(kāi)以來(lái)，為推動(dòng)我國(guó)藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)工作，保障廣大人民群眾用藥安全起到了積極的作用。［19］此外，上海市食品藥品監(jiān)督管理局及時(shí)數(shù)次虛假藥品（醫(yī)療器械）信息網(wǎng)站的公告，以確保群眾藥（械）使用安全。［20］嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，這三種藥監(jiān)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法行為不屬于現(xiàn)有法律明確列舉的強(qiáng)制行為，但皆是通過(guò)公開(kāi)對(duì)違法藥企進(jìn)行否定性的評(píng)價(jià)，間接督促其履行安全制藥、合法經(jīng)營(yíng)的義務(wù)，性質(zhì)與“公布違法事實(shí)”類似。
⒉“公布違法事實(shí)”方式的探索。從比較法來(lái)看，美國(guó)FDA于2005年創(chuàng)立了藥品安全信息查詢庫(kù)，并對(duì)該查詢庫(kù)內(nèi)的信息實(shí)時(shí)更新，在現(xiàn)有信息出現(xiàn)變動(dòng)或更改時(shí)將其標(biāo)示出來(lái)，方便普通公眾查詢官方的安全藥品信息內(nèi)容。同時(shí)，F(xiàn)DA也十分重視藥品不良反應(yīng)事件的報(bào)告工作，為醫(yī)務(wù)人員和公眾開(kāi)發(fā)了一個(gè)單一的網(wǎng)絡(luò)入口，專門用于藥品不良事件報(bào)告工作，方便醫(yī)務(wù)人員和公眾報(bào)告藥品不良反應(yīng)問(wèn)題。［21］在日本和韓國(guó)亦有違法事實(shí)公布制度：對(duì)于違反或不履行行政法上的義務(wù)的，行政廳向大眾公布其事實(shí)，并根據(jù)社會(huì)批評(píng)這一間接的、心理的強(qiáng)制來(lái)確保履行義務(wù)。
當(dāng)下我國(guó)藥品安全重大事故時(shí)有發(fā)生，為了打擊各類社會(huì)影響惡劣的行政違法行為，各地行政機(jī)關(guān)大量采用違法事實(shí)公布這種社會(huì)治理手段，取得了顯著成效。“違法事實(shí)公布手段在具體行政領(lǐng)域已獲得了初步運(yùn)用，并取得了比較明顯的實(shí)施效果，應(yīng)當(dāng)引起行政法學(xué)的關(guān)注。”［22］違法事實(shí)公布本身并不對(duì)違法行為人直接帶來(lái)法律上的不利，而是通過(guò)對(duì)違法行為人的社會(huì)非難造成其心理上的壓力，迫使其履行行政法上的義務(wù)，屬于一類確保義務(wù)履行的間接強(qiáng)制手段。
總體上來(lái)說(shuō)，公布違法事實(shí)是一種具有多元化治理功能的規(guī)制手段，在實(shí)踐中既可以作為一類獨(dú)立的行政處罰或一般行政處罰結(jié)果的公開(kāi)，也可以作為公共警告或行政強(qiáng)制執(zhí)行手段。作為保障行政法義務(wù)得以履行的間接強(qiáng)制執(zhí)行手段，違法事實(shí)公布在很多具體行政領(lǐng)域得以推行，已經(jīng)成為有效遏制相關(guān)領(lǐng)域違法勢(shì)頭的重要手段。所以，公布違法事實(shí)作為藥監(jiān)強(qiáng)制制度的新生手段，在信息社會(huì)的時(shí)代背景下有更強(qiáng)的生命力和發(fā)展空間。隨著網(wǎng)絡(luò)和通訊技術(shù)的不斷發(fā)展，違法事實(shí)一旦被行政機(jī)關(guān)在公眾媒介上公布，便會(huì)立即引起全社會(huì)關(guān)注并引發(fā)公眾的譴責(zé)。對(duì)于違法藥企而言，公布違法事實(shí)則會(huì)對(duì)其商譽(yù)和社會(huì)形象造成負(fù)面影響，甚至還會(huì)因此而被市場(chǎng)淘汰，諸如此類的精神壓力可以迫使行政相對(duì)人盡早履行義務(wù)。所以公布違法事實(shí)可確保行政法義務(wù)履行的實(shí)效性而成為藥監(jiān)強(qiáng)制的重要手段。
我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制行為法治化依然任重道遠(yuǎn)，《行政強(qiáng)制法》對(duì)藥品監(jiān)督管理中的行政強(qiáng)制適用提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可以有效避免各部門、各地區(qū)藥監(jiān)強(qiáng)制的隨意性和差異性，有助于引領(lǐng)我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制制度走向法治化。藥監(jiān)強(qiáng)制法治化的核心內(nèi)容是以《行政強(qiáng)制法》為基準(zhǔn)，審查抽象藥監(jiān)強(qiáng)制行為——清理諸多相關(guān)制度規(guī)范以及探究具體藥監(jiān)強(qiáng)制行為的合法性。藥監(jiān)強(qiáng)制法治化完善不僅有利于規(guī)范藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，有效實(shí)現(xiàn)自身行政管理職能，而且可以凈化藥品市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)公共衛(wèi)生秩序，捍衛(wèi)民眾的生命健康權(quán)。
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在相對(duì)人問(wèn)題上，本論文贊同方世榮博士在其《論相對(duì)人》一書(shū)中所闡明的相對(duì)人地位與作用觀點(diǎn)，只是本文進(jìn)而將其在范圍上予以縮小，至僅限于行政強(qiáng)制行為所作用的客體對(duì)象上，從而提出行政強(qiáng)制相對(duì)人概念。文章論述了行政強(qiáng)制相對(duì)人內(nèi)涵及其權(quán)益的主要內(nèi)容，分析了行政強(qiáng)制相對(duì)人權(quán)益的重要性并剖析了其權(quán)益得不到重視的根源，這主要?dú)w結(jié)于這樣三個(gè)方面原因:其一，中國(guó)長(zhǎng)期的對(duì)行政權(quán)的壟斷，官本位思想嚴(yán)重，加上行政相對(duì)人是個(gè)較為新穎的概念，造成對(duì)行政強(qiáng)制相對(duì)人內(nèi)涵和作用缺乏正確認(rèn)識(shí)，或認(rèn)識(shí)不到位。其二，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，行政權(quán)力是無(wú)所不包，加上行政強(qiáng)制權(quán)自有特征，造成行政強(qiáng)制權(quán)力極易濫用的后果。其三，行政強(qiáng)制自身程序的要求與效率的沖突問(wèn)題，導(dǎo)致很多情況下必須忽視其相對(duì)人權(quán)益，從而造成侵害。在這一分析論證基礎(chǔ)上，本文將行政強(qiáng)制相對(duì)人擺在了應(yīng)該令人矚目與重視的位置，突顯應(yīng)對(duì)其合法權(quán)益加強(qiáng)保障必要性。
在行政強(qiáng)制主體與其相對(duì)人關(guān)系問(wèn)題止，本文通過(guò)對(duì)行政強(qiáng)制相對(duì)人權(quán)益保障問(wèn)題的研究，得出行政強(qiáng)制主體與其相對(duì)人間關(guān)系應(yīng)處于平衡狀態(tài)，不論行政強(qiáng)制主體自身的侵益性還是授益性特征，其均不能超越其應(yīng)然限度，侵犯其相對(duì)人合法權(quán)益，這是現(xiàn)代政府依法行政與服務(wù)本質(zhì)的核心要求和體現(xiàn)。并進(jìn)一步分析了行政強(qiáng)制相對(duì)人的法律地位，突顯了行政強(qiáng)制相對(duì)人對(duì)政府依法行政、法治完善、權(quán)利本位提高所起到的積極作用，并因此主張應(yīng)大力加強(qiáng)保障行政強(qiáng)制相對(duì)人權(quán)益，提出這是人權(quán)、民主、法制以及社會(huì)發(fā)展的需要，同時(shí)，這一權(quán)益保障也是社會(huì)進(jìn)步的一種表現(xiàn)。
第1章緒論
Ll選題的源起
【關(guān)鍵詞】扣分；行政處罰；違法
中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2014）07-108-03
某人士駕駛證的記分周期啟示日期為8月8日，其于2013年8月4日在遼寧省某高速上超速駕駛，2014年車輛年審時(shí)才被告知此事，并在2013.8.8-2014.8.8記分周期內(nèi)被扣除3分，在向深圳市交管局申請(qǐng)復(fù)議時(shí)被告知，根據(jù)公安部《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，扣分不屬于具體行政行為，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。由此事件引發(fā)了以下四個(gè)問(wèn)題思考，第一，扣分是否屬于行政處罰；第二，扣分的合法性；第三，扣分周期的確定；第四，“規(guī)定"56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容。
一、扣分是否屬于行政處罰
（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)
第一，認(rèn)為是中間行政行為。有學(xué)者根據(jù)行為的過(guò)程角度，將行政行為劃分為中間行政行為與最終行政行為。當(dāng)行政主體對(duì)某一事件最終處理完畢時(shí)所實(shí)施的行為，是最終行政行為。而中間行為，是指這種行為僅構(gòu)成對(duì)某事處理過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，并未對(duì)某事作出最終處理。這種行為是為其他行為服務(wù)的一種臨時(shí)性的行為如扣押。
第二，有的學(xué)者認(rèn)為違章扣分實(shí)質(zhì)上是一種行政處罰行為。無(wú)論從立法目的，還是執(zhí)法強(qiáng)度以及給相對(duì)人造成的后果來(lái)看，扣分都應(yīng)該被并入行政處罰的法律范疇。扣分屬于類似于行政警告的申誡罰，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛員的違章行為，從而促使他們遵守交通規(guī)則，同時(shí)不會(huì)受到權(quán)利上的很大損害。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)被記滿分時(shí)還產(chǎn)生了類似與行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛員強(qiáng)制進(jìn)行考試等處罰手段。因此，扣分已可能損害到駕駛員的實(shí)體權(quán)利，而且它比一般的警告更具有威懾力。考試是一種綜合多種義務(wù)、較為嚴(yán)厲的行政處罰，它是一種等同于吊扣駕駛證的能力罰。這正是記分對(duì)駕駛員發(fā)生震懾力的原因所在。其次，顯而易見(jiàn)，考試必定會(huì)給駕駛員造成金錢上的損失后果等同于財(cái)產(chǎn)罰。因此，不論是從立法動(dòng)機(jī)，還是造成后果上看，對(duì)違章駕駛員記分和考試是一種完整意義上的行政處罰行為。
第三，有學(xué)者認(rèn)為記分屬于類似行政警告的申誡罰。申誡罰是行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式，但不剝奪或限制管理相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利。警告是申誡罰的一種主要形式。對(duì)交通違法的駕駛?cè)藢?shí)行記分，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛?cè)说倪`法行為，實(shí)質(zhì)上，作為一種周期內(nèi)無(wú)法消除的書(shū)面警告形式，記分顯然屬于申誡罰范疇。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)記滿12分時(shí)，還產(chǎn)生了類似于行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛?cè)藦?qiáng)制進(jìn)行考試。因此，記分已可能損害到駕駛?cè)藢?shí)體權(quán)利（即復(fù)考造成的各種實(shí)體權(quán)利損失）和可期待利益（即無(wú)扣分獎(jiǎng)勵(lì)），比警告更具有威懾力和嚴(yán)厲性。
（二）本文觀點(diǎn)
行政處罰的核心在于“制裁”，即通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予處罰，來(lái)維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。“處罰直接指向的目標(biāo)是行政違法行為，要對(duì)違法行為進(jìn)行懲戒，使其蒙受一定的痛苦或損失，所以說(shuō)行政處罰的目的是懲戒性。”
根據(jù)《道路交通安全法》第二十四條第一款，公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)累積記分達(dá)到規(guī)定分值的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍哿魴C(jī)動(dòng)車駕駛證，對(duì)其進(jìn)行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試；考試合格的，發(fā)還其機(jī)動(dòng)車駕駛證。第二款，對(duì)遵守道路交通安全法律、法規(guī)，在一年內(nèi)無(wú)累積記分的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耍梢匝娱L(zhǎng)機(jī)動(dòng)車駕駛證的審驗(yàn)期。具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定。
從上述規(guī)定可以看出，“累積記分制度”設(shè)計(jì)的目的有兩個(gè)，一是制裁，二是鼓勵(lì)。從制裁的層面看，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)巳绻羞`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，公安機(jī)關(guān)交通部門可以對(duì)其駕駛證進(jìn)行扣分，而扣分累積達(dá)到一定分值時(shí)，須扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證。也就是說(shuō)，隨著扣分的增多，駕駛?cè)吮銜?huì)背負(fù)著較大的壓力，來(lái)保證自己不在一定的期限內(nèi)被扣除該上限的分?jǐn)?shù)。因?yàn)橐坏{駛證被扣留，則要重新考試。而考過(guò)駕駛證的人都知道，除了需要花費(fèi)經(jīng)濟(jì)成本外，還有寶貴的時(shí)間成本。從鼓勵(lì)的角度看，在一年內(nèi)沒(méi)有累計(jì)積分的，可以延長(zhǎng)駕駛證的審驗(yàn)期。因此根據(jù)這兩點(diǎn)可以看出，“累積記分制度”側(cè)重于“制裁”，通過(guò)特定的處罰方式對(duì)行政相對(duì)人的行為作出回應(yīng)，以示警戒。情節(jié)嚴(yán)重的，還給予暫扣駕駛證的處罰。
根據(jù)《道路交通安全法》第八十八條，對(duì)道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留。由于“累積積分制度”偏向于“制裁”駕駛?cè)说倪`法行為，嚴(yán)重時(shí)可以暫扣駕駛證。而根據(jù)《行政處罰法》第八條第一款第七項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。
因此，從“扣分”層面上，雖然并沒(méi)有明確規(guī)定“扣分”為行政處罰，但是由于其具有“制裁”性，并且可能導(dǎo)致暫扣駕駛證的行政處罰，再加上《行政處罰法》的規(guī)定，由此可以認(rèn)定，“扣分”屬于行政處罰。
二、扣分的合法性
正如上述指出的《道路交通安全法》第二十四條，“累積記分制度”已在法律層面上被制定，其具體的法律后果也如前述，制裁與鼓勵(lì)。
根據(jù)《立法法》第五十六條第一款，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。第二款，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。第七十一條第一款，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。第二款，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。
《行政處罰法》第十條第一款，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第二款，法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。第十二條第一款，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。
因此，《道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）、《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中的有關(guān)“扣分”制度的制定并不是子虛烏有，它們是在上位法尚無(wú)具體規(guī)定的基礎(chǔ)上做出的，至于其關(guān)于“行政處罰的行為、種類和幅度”的規(guī)定是否合法，筆者在下文將會(huì)論及。
三、扣分周期的確定
在《道路交通安全法》中并沒(méi)有關(guān)于“扣分周期的”明確規(guī)定，只有“一年無(wú)累計(jì)記分的可以延長(zhǎng)審驗(yàn)期”的規(guī)定。
而在《實(shí)施條例》第二十四條第一款，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嗽谝粋€(gè)記分周期內(nèi)記分未達(dá)到12分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除；記分雖未達(dá)到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期。
《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十五條第一款，道路交通安全違法行為累積記分周期（即記分周期）為12個(gè)月，滿分為12分，從機(jī)動(dòng)車駕駛證初次領(lǐng)取之日起計(jì)算。
根據(jù)前兩條規(guī)定，在一個(gè)記分周期內(nèi)，如果記分未達(dá)到12分，但有罰款沒(méi)有處理，則記分轉(zhuǎn)入下一個(gè)周期。即如本事件的某人士，其在上一個(gè)記分周期內(nèi)并不知道他有違章駕駛的行為，不可能去特定的系統(tǒng)或者服務(wù)臺(tái)查詢自己的違章駕駛記錄，然而正是因?yàn)檫@種“不知情”導(dǎo)致了他的“分”記在下個(gè)周期內(nèi)，也就是原本下個(gè)周期可以“干干凈凈”的記錄，莫名的被“污染”了，由此損害了他的利益。
如前述，“扣分”實(shí)際上是一種行政處罰，這在《道路交通安全法》上是被隱性的承認(rèn)。而作為一種行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》第三十一條和第三十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。也就是說(shuō)，“扣分”作為一種行政處罰，行政機(jī)關(guān)必須“告知”當(dāng)事人有關(guān)的事實(shí)、理由和依據(jù)，而當(dāng)事人有權(quán)“陳述和申辯”。
但是在《實(shí)施條例》第二十三條第三款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)提供記分查詢方式供機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)瞬樵儭Ｔ凇兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第二十條規(guī)定，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為信息錄入道路交通違法信息管理系統(tǒng)后三日內(nèi)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供查詢；并可以通過(guò)郵寄、發(fā)送手機(jī)短信、電子郵件等方式通知機(jī)動(dòng)車所有人或者管理人。這兩條規(guī)定的是在進(jìn)行違法行為處罰的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)要提供相關(guān)手段供社會(huì)查詢。至于查詢與否，則由公眾自己決定，即公眾是否知悉，公安機(jī)關(guān)并不管。這與《行政處罰法》的規(guī)定不符，該規(guī)定明確行政機(jī)關(guān)做出行政處罰必須“告知”相對(duì)人，使其知悉，還有保證其“陳述和申辯”的權(quán)利。而上述的規(guī)定則嚴(yán)重違反了法律的規(guī)定。
而在本案中，交管部門擅自在下一個(gè)周期，即2013.8.8―2014.8.8扣分，并且沒(méi)有告知當(dāng)事人，也就是該處罰本應(yīng)該在2013.8.4―8.8日給予并告知。行政機(jī)關(guān)的這種程序在法理上是違法的，其做出的行政處罰并不成立。此外，由于行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有在違法行為發(fā)生的期限（2013.8.4―2014.8.8）內(nèi)做出，其給予行政處罰的期限已經(jīng)過(guò)去，那么何來(lái)“未處理的記分進(jìn)入下一個(gè)周期”的規(guī)定呢？
經(jīng)過(guò)上述，交管部門的行為性質(zhì)上屬于“行政強(qiáng)制執(zhí)行”。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第三款，行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。第十二條，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：1.加處罰款或者滯納金；2.劃撥存款、匯款；3.拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；4.排除妨礙、恢復(fù)原狀；5.代履行；6.其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。顯然，代為“扣分”這并不是行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式。
因此，交管部門對(duì)某人士的做法是違法的，而《實(shí)施條例》、《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定違背了上位法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不予適用。
而從另一角度看，《道路交通安全法》第二十四條的規(guī)定，“除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。”這句話可不可以理解為在給予“處罰”時(shí)才實(shí)行“累積記分制度”呢？筆者認(rèn)為答案應(yīng)是肯定的。那么，本事件中行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有給予該人士處罰，根據(jù)上述解釋，又何來(lái)“累計(jì)積分”呢？
四、“規(guī)定”56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容
《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十六條，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。此處的“扣分”應(yīng)做一種事實(shí)行為看待，即記分作為一種管理手段，在某些必須給予處罰和記分的違法行為上，兩者要同時(shí)成立，否則，事后不可再給予。
五、目前相關(guān)司法實(shí)踐
在郁祝軍與常州市武進(jìn)區(qū)公安局交通巡邏警察大隊(duì)交通行政處罰糾紛上訴案中，原告郁祝軍對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)其處以200元罰款，記3分的處罰不服，在對(duì)行政復(fù)議的決定不服后向法院提訟。一審法院認(rèn)為交警對(duì)原告的交通違法行為記3分，不屬于單獨(dú)對(duì)交通違法行為處罰的種類，而是公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行交通管理的一種技術(shù)手段，記分必須與處罰同時(shí)執(zhí)行。從而做出被告對(duì)原告所作出的公安交通管理簡(jiǎn)易程序行政處罰決定，職權(quán)依據(jù)合法，程序合法，事實(shí)確鑿，適用法律、法規(guī)正確的結(jié)論。
在門a訴上海市公安局閔行分局A支隊(duì)處罰及行政賠償案中，原告認(rèn)為被告對(duì)原告所作的行政處罰沒(méi)有依據(jù)，故訴請(qǐng)要求撤銷被告所作的閔行公交決字[2011]第×××號(hào)公安交通管理行政處罰決定，被告退賠原告駕駛證扣分3分并向原告賠禮道歉。法院認(rèn)為對(duì)于原告要求被告退賠駕駛證記分3分的請(qǐng)求，因該記分不屬行政處罰決定的內(nèi)容，故對(duì)該請(qǐng)求不予處理。
在檀群艷與望江縣公安局交通管理大隊(duì)處罰糾紛上訴案中，上訴人認(rèn)為根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。法院根據(jù)《道路交通安全法》第88條否定該觀點(diǎn)，認(rèn)為記分不是行政處罰。
可以看出，目前司法實(shí)踐中并不把“扣分”行為認(rèn)定為“行政處罰”，通常認(rèn)為其為一種管理措施，非法律層面的“處罰”。
六、總結(jié)
綜上所述，在駕駛證逾期扣分的情形下，行政機(jī)關(guān)的這種行為是違反法律的規(guī)定的，因?yàn)椤翱鄯帧弊鳛橐环N行政處罰，其實(shí)施必須“告知”相對(duì)人，并且聽(tīng)取其“陳述和申辯”。這種任意的，無(wú)視法律的規(guī)定的行為應(yīng)該給與相關(guān)制裁，同時(shí)現(xiàn)有的行政法規(guī)和規(guī)章與該法不符的，應(yīng)給予修正或者將相關(guān)規(guī)定刪除。
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論文關(guān)鍵詞 行政強(qiáng)制 強(qiáng)制執(zhí)行 行政強(qiáng)制立法
一、我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的先天缺陷
(一)缺乏統(tǒng)一立法,現(xiàn)有立法混亂,不易執(zhí)行
我國(guó)目前為止對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度并未形成統(tǒng)一立法,行政強(qiáng)制法(草案)還在進(jìn)行審議和修改,現(xiàn)有的有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散。對(duì)是否應(yīng)當(dāng)保留行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)權(quán)的問(wèn)題?但是如果允許行政機(jī)關(guān)再次選擇,人民法院能否接受申請(qǐng)?法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)又如何執(zhí)行?是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行?這些問(wèn)題均沒(méi)有統(tǒng)一的立法給予明確,而要解決這一系列的問(wèn)題,僅僅依賴該原則難以付諸實(shí)施,必須進(jìn)行統(tǒng)一立法。
(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)原則,執(zhí)行手段不完整,程序不健全
實(shí)踐中,由于我國(guó)立法并無(wú)相關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定的統(tǒng)一指導(dǎo)原則,濫用用行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象十分普遍,比如暴力執(zhí)法,非訴行政執(zhí)行的問(wèn)題,這些問(wèn)題均需通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行原則予以解決。目前體制中很多執(zhí)行手段不完整,缺乏應(yīng)有的執(zhí)行力度與教育警示作用,現(xiàn)有法律中對(duì)很多強(qiáng)制執(zhí)行的手段也不統(tǒng)一,法院按照民事訴訟法相關(guān)規(guī)定對(duì)行政強(qiáng)制的執(zhí)行也面臨很多難題。正是因?yàn)榉蓪?duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的程序規(guī)定的缺失也導(dǎo)致了實(shí)踐中的處理方式混亂,法院受理后也難以判斷行政強(qiáng)制執(zhí)行的合法性。
二、我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的后天缺陷
(一)司法與行政的角色嚴(yán)重錯(cuò)位,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與法院的權(quán)能劃分不清,相互推諉,權(quán)責(zé)不明與司法成本浪費(fèi)的現(xiàn)象嚴(yán)重
人民法院應(yīng)當(dāng)始終扮演一個(gè)平等消極、中立且無(wú)偏私的裁判者的角色。然而現(xiàn)行司法體制卻將絕大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配給司法機(jī)關(guān),這無(wú)疑是脫離了司法權(quán)作為中立天平的本質(zhì)。法院接受行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)去強(qiáng)制執(zhí)行行政決定,無(wú)疑導(dǎo)致了司法與行政角色的嚴(yán)重錯(cuò)位。而且由于法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采取形式審查而不實(shí)質(zhì)審查,使得許多案件的審查只是表面文章,走個(gè)過(guò)程而已。法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者,行政機(jī)關(guān)與法院"聯(lián)手"設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu),共同強(qiáng)制執(zhí)行,以至于劃分不清哪些是行政職能,哪些是司法職能,如此則很難保障行政行為的公正與效率。同樣,行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行其所作出的決定有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離原則,執(zhí)行中也很難做到客觀公正。
(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整,程序不健全,行政效力弱,救濟(jì)機(jī)制不健全
在現(xiàn)行體制下,行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行手段缺乏應(yīng)有的力度和威懾力,由于只有少數(shù)行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),而且行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力與監(jiān)管的力度缺又非常有限,遇到義務(wù)人拒不履行行政法義務(wù)時(shí),除申請(qǐng)人民法院執(zhí)行外,便束手無(wú)策。而在救濟(jì)程序方面,從表面上看,貌似對(duì)行政相對(duì)人一方比較有利,但事實(shí)上卻是以付出了極高的社會(huì)成本為代價(jià)的。在現(xiàn)行體制中,把這種問(wèn)題都采用一刀切,大同小異的歸類化去處理。這會(huì)逼迫立法機(jī)關(guān)去尋求一種建立于此上相對(duì)合理的標(biāo)準(zhǔn)去把法院與行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制權(quán)相區(qū)別開(kāi)。哪這種標(biāo)準(zhǔn)是什么,怎么樣才能做到相對(duì)合理,這方面問(wèn)題恰恰又會(huì)是健全救濟(jì)機(jī)制的障礙。在程序立法方面,立法機(jī)關(guān)也不得不設(shè)立兩套不同的執(zhí)行程序分別適用于法院與行政機(jī)關(guān)并對(duì)由此產(chǎn)生的兩種不同的賠償請(qǐng)求也需要分別作出規(guī)定。這其實(shí)是違背立法學(xué)原理的。而當(dāng)行政相對(duì)人提起訴訟之后,無(wú)論法院如何處理,都將會(huì)是司法成本的無(wú)謂浪費(fèi)。因?yàn)槿绻ㄔ簩?duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)準(zhǔn)予執(zhí)行,則法院還要繼續(xù)對(duì)其已經(jīng)認(rèn)為合法的具體行政行為繼續(xù)實(shí)施審查。那如果法院最終撤銷了被訴具體行政行為,則又將面對(duì)發(fā)生執(zhí)行回轉(zhuǎn)的問(wèn)題。無(wú)論如何,這類訴訟的必要性都是值得商榷的。
(三)執(zhí)行過(guò)程中執(zhí)法主體的定位及其相應(yīng)主體權(quán)責(zé)不明,技能業(yè)務(wù)不足的問(wèn)題
首先有點(diǎn)可以明確,我國(guó)奉行的是以申請(qǐng)法院執(zhí)行為主,以行政機(jī)關(guān)自主執(zhí)行為輔的執(zhí)行模式。但是法律并未有具體的權(quán)責(zé)指定與劃分的標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。哪些情況下可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行?這些標(biāo)準(zhǔn)都是模糊的。所以在具體實(shí)踐中,法院與行政機(jī)關(guān)就相關(guān)問(wèn)題出現(xiàn)相互推諉的情況時(shí)有發(fā)生。再者就是執(zhí)法人員存在粗暴執(zhí)法,釣魚(yú)執(zhí)法等一系列問(wèn)題,執(zhí)法素質(zhì)與法制觀念普遍不高,這與當(dāng)前行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置不健全,相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制,培訓(xùn)機(jī)制不到位是有著很大關(guān)系的。 三、完善我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的構(gòu)想
行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在立法和實(shí)踐中存在的諸多缺陷勢(shì)必會(huì)對(duì)行政權(quán)力的順暢實(shí)施及提高行政效率有著很大的影響的同時(shí)也會(huì)對(duì)公民、法人的合法權(quán)利造成一定損害,進(jìn)而成為我國(guó)行政法制建設(shè)路的絆腳石。如何剔除這顆絆腳石,推進(jìn)我國(guó)行政法制進(jìn)程,國(guó)內(nèi)的學(xué)者提出了幾種不同的改革聲音。
(一)以現(xiàn)行機(jī)制為基礎(chǔ),細(xì)化分責(zé),將審查和執(zhí)行相分離
這一類觀點(diǎn)就是在現(xiàn)有執(zhí)行制度為基礎(chǔ),將審查與執(zhí)行細(xì)化分離,明確權(quán)責(zé),即將審查職能只賦予法院,執(zhí)行職能則只賦予行政機(jī)關(guān)。其優(yōu)點(diǎn)是:以現(xiàn)行執(zhí)行制度為基礎(chǔ),有利于制度價(jià)值內(nèi)涵的延續(xù),將執(zhí)行職能從法院分離出來(lái),不但能有效的提高法院的效率,也能起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的作用,也從制度上解決了法院自身又是參與者又應(yīng)是中立者的窘境。為此,法院對(duì)其審定執(zhí)行的范圍和內(nèi)容與形式也將進(jìn)一步明確。但是在具體實(shí)踐中,如何將法院的行政執(zhí)行審查與司法審查區(qū)分,在程序上與內(nèi)容形式上如何做到合理區(qū)別對(duì)待。這將又是個(gè)大難問(wèn)題。再者如果法院裁定不予執(zhí)行,在當(dāng)前執(zhí)行制度背景下,行政機(jī)關(guān)又將陷入尷尬的境地。似乎又回到了審查與執(zhí)行未分離的起點(diǎn)。
(二)堅(jiān)持法院行使執(zhí)行權(quán)為中心,適當(dāng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)執(zhí)行范圍
行政機(jī)關(guān)為了公共利益所做出強(qiáng)制執(zhí)行決定,如果公民可以隨意拒絕,很多公共事務(wù)將無(wú)法實(shí)行,這將使行政機(jī)關(guān)失去其作為國(guó)家職能機(jī)關(guān)存在的理由。所以行政機(jī)關(guān)必須有一部分強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。但為了保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,防止行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)的濫用,仍必須堅(jiān)持以法院行使執(zhí)行權(quán)為中心。但可以適當(dāng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行范圍,這樣可以改變行政效率低下的現(xiàn)境。而對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的權(quán)限,持該觀點(diǎn)的學(xué)者們也提出了不少相適應(yīng)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。但是這些標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際上執(zhí)行起來(lái)是十分困難的,這也正是該類觀點(diǎn)目前不能解決的難題。也致使該類思路缺乏可行性。
(三)對(duì)現(xiàn)行體制徹底改革,將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由行政機(jī)關(guān)行使,建立完善的司法救濟(jì)保障制度
該項(xiàng)改革思路是指對(duì)現(xiàn)行體制徹底改革,將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)回歸到行政機(jī)關(guān),這從強(qiáng)制執(zhí)行本身的價(jià)值與定位及其對(duì)社會(huì)的功能上看,能夠有效的提高行政效率,也維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。將執(zhí)行權(quán)從法院分離,也可以有效的避免司法與執(zhí)法的定位混同。提高司法的公信力,維護(hù)法院中立,權(quán)威的地位。但為了防止行政機(jī)關(guān)的行政專斷或者權(quán)力濫用,建立完善的司法救濟(jì)保障制度能有效的監(jiān)督保障制約行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)營(yíng)。
就當(dāng)前的司法現(xiàn)狀和改革條件而言,第三種思路明顯更具實(shí)際性和操作性。其中是否建立完善的司法救濟(jì)保障制度是其能否成功的決定因素。
第一,建立明確行政行為效力制度及其行政執(zhí)行原則,在行政行為符合其相對(duì)應(yīng)無(wú)效條件時(shí),行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)擁有合法的抗辯權(quán)。在執(zhí)行程序中,要明確規(guī)定事前告誡程序與比例原則,在對(duì)相對(duì)人采取強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí),應(yīng)當(dāng)提前告知,并保證當(dāng)事人自我履行義務(wù)的期限,在保障行政強(qiáng)制的合理性與合法性的同時(shí),盡量減少對(duì)相對(duì)人人事權(quán)益的侵害。堅(jiān)持教育和強(qiáng)制相結(jié)合的原則。
論文關(guān)鍵詞 公安行政強(qiáng)制措施 公民 合法權(quán)益 設(shè)計(jì)原則
我國(guó)現(xiàn)階段在公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序方面規(guī)定不夠明確，偶爾還出現(xiàn)強(qiáng)制措施濫用的情況，使得實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中侵犯了相對(duì)人合法權(quán)益，嚴(yán)重影響到了公民心目中的警察形象。因此，為了公安機(jī)關(guān)的合法執(zhí)法，利于構(gòu)建我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的藍(lán)圖，規(guī)范其行政強(qiáng)制措施程序意義重大，但這也同樣是一大難題，需要執(zhí)法部門、理論界甚至全體社會(huì)人員的共同努力。正當(dāng)程序能夠有效預(yù)防控制公安機(jī)關(guān)及人民警察擁有的自由裁量權(quán)。本文結(jié)合了當(dāng)前我國(guó)的公安執(zhí)法的實(shí)際情況，分析并介紹了行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序、應(yīng)用現(xiàn)狀、設(shè)計(jì)原則及完善措施。
一、公安行政強(qiáng)制措施適用的程序
強(qiáng)制措施根據(jù)違法行為或者危害時(shí)間的不同的緊急程度可劃分為兩種不同的程序：一般性的強(qiáng)制措施，即時(shí)強(qiáng)制措施；它們之間的程序又存在區(qū)別，詳細(xì)情況如下：
（一）一般公安行政強(qiáng)制措施的程序
1.決定
公安行政強(qiáng)制措施在執(zhí)行前必須得到公安機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，公安機(jī)關(guān)必須先存在一個(gè)確切的行政決定才能對(duì)相對(duì)人科以義務(wù)或者設(shè)定權(quán)力。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的行政強(qiáng)制措施的行政決定可能未經(jīng)過(guò)受案便確立了，當(dāng)然一般強(qiáng)制措施的決定都是需要經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)的，但即時(shí)強(qiáng)制除外。
2.表明身份
公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在對(duì)行政人或者行政主體行使行政權(quán)時(shí)應(yīng)該在最初作出具體的行政行為的時(shí)候就向相對(duì)人表明身份，表現(xiàn)為出示相關(guān)證件、展示其公務(wù)標(biāo)志、口頭或者佩戴說(shuō)明，用以向相對(duì)人證明行政人具有某種特殊身份或擁有特殊執(zhí)法權(quán)力并表示即將或者正在行使此權(quán)力的相關(guān)程序規(guī)則。行使公安行政的強(qiáng)制措施時(shí)，民警應(yīng)該及時(shí)出示其工作證件以表明身份，其目的不僅是為了性對(duì)人能夠明確人民警查的身份，而且也利于執(zhí)法相對(duì)人配合和監(jiān)督民警的工作。
3.告誡
這個(gè)程序指的是公安機(jī)關(guān)需將行政強(qiáng)制措施的決定的緣由、途徑、依據(jù)及相對(duì)人的法定權(quán)力明確告知相對(duì)人。告誡是整個(gè)公安行政強(qiáng)制措施的程序中最為核心的部分，不僅體現(xiàn)了行政主體對(duì)相對(duì)人人權(quán)的足夠尊重，而且在降低相對(duì)人對(duì)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的對(duì)抗情緒方面也有很大幫助，利于提升公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施的可接受性和實(shí)效性。
4.實(shí)施
行政人員和行政主體對(duì)行政相對(duì)人告誡過(guò)后，公安行政的強(qiáng)制決定便立即生效，具備執(zhí)行力，正式進(jìn)入強(qiáng)制措施的實(shí)施和執(zhí)行階段。當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)及其人民警察在強(qiáng)制措施的實(shí)施過(guò)程中需遵守對(duì)行政相對(duì)人的最低損傷原則，行政相對(duì)人也必須依法履行必要的容忍義務(wù)，不能和公安機(jī)關(guān)相對(duì)抗。強(qiáng)制措施實(shí)施時(shí)，需由兩名及以上民警執(zhí)行，如果行政相對(duì)人在實(shí)施強(qiáng)制措施過(guò)程中非常自覺(jué)的履行其義務(wù)，對(duì)行政目的沒(méi)有影響的情況下應(yīng)該暫停強(qiáng)制措施。
（二）公安即時(shí)強(qiáng)制的程序
即時(shí)強(qiáng)制對(duì)于一般性的強(qiáng)制措施來(lái)說(shuō)具有不可避免性和緊急性的特點(diǎn)，也使得它不能像一般性的強(qiáng)制措施那樣進(jìn)行執(zhí)行，否則不僅難以達(dá)到發(fā)質(zhì)的目的，而且不能保障公民的合法權(quán)益。執(zhí)行即時(shí)強(qiáng)制時(shí)不需拘束于一般性的強(qiáng)制措施的實(shí)施程序，但是也不能不受任何程序限制恣意執(zhí)行和實(shí)施。即時(shí)強(qiáng)制措施需在嚴(yán)格規(guī)定的實(shí)施條件下執(zhí)行，且需受控于事后的救濟(jì)程序。因此，即時(shí)強(qiáng)制措施的步驟可以總結(jié)為先表明身份，再執(zhí)行即時(shí)強(qiáng)制措施。
二、我國(guó)公安行政強(qiáng)制措施程序的實(shí)施現(xiàn)狀
我國(guó)目前公安機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制措施中長(zhǎng)期缺乏正當(dāng)?shù)某绦颍簿褪钦f(shuō)我國(guó)目前不論在理論研究的方面，還是在法律制度有關(guān)方面都不夠成熟，尤其在實(shí)際強(qiáng)制措施的實(shí)施過(guò)程中還存在許多問(wèn)題。
（一）公安行政強(qiáng)制措施的立法方面欠缺科學(xué)性和統(tǒng)一性
1.缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的法律規(guī)定。我國(guó)的公安機(jī)關(guān)方面的行政強(qiáng)制程序方面，已經(jīng)出現(xiàn)了許多有關(guān)法律規(guī)定，但是沒(méi)有形成統(tǒng)一的、規(guī)范的法律法規(guī)，常出現(xiàn)在一些單獨(dú)的法律法規(guī)或規(guī)章制度中，許多公安機(jī)關(guān)相關(guān)的強(qiáng)制措施執(zhí)行辦法體現(xiàn)與《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》及一些其他的規(guī)范性的文件內(nèi)，但是非常分散且缺乏操作性。
2.程序規(guī)定時(shí)欠缺科學(xué)性。比如告誡制度在國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家中的行政強(qiáng)制措施的程序立法中為其基礎(chǔ)與核心，然而在我國(guó)的強(qiáng)制措施相關(guān)程序規(guī)定中卻難覓蹤跡。即時(shí)強(qiáng)制措施的實(shí)施相關(guān)規(guī)定雖然有所涉及，但是標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施條件卻涉及不多，強(qiáng)制措施實(shí)施后的救濟(jì)保障措施也不夠充分。
3.種類雖多但是有關(guān)程序規(guī)定較少。公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施方式和種類繁多，這些強(qiáng)制措施的有關(guān)規(guī)范大多非常注重實(shí)體方面的規(guī)定，而忽略了程序規(guī)定。
（二）公安行政強(qiáng)制措施執(zhí)法程序的理論研究較為薄弱
我國(guó)公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施的相關(guān)理論研究較為薄弱，難以滿足社會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制需求。國(guó)內(nèi)外相關(guān)學(xué)者還未專門對(duì)強(qiáng)制措施的程序立法進(jìn)行深刻研究，將一般原則當(dāng)作當(dāng)然原則來(lái)處理，而無(wú)視強(qiáng)制措施的程序與一般的行政程序的區(qū)別。對(duì)于我國(guó)的強(qiáng)制措施實(shí)施程序的相關(guān)理論研究跟不上實(shí)踐需要，還應(yīng)該加強(qiáng)我國(guó)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序的司法審核、違法救濟(jì)方面的研究。
（三）公安行政強(qiáng)制措施程序的遵守欠缺嚴(yán)格性
目前我國(guó)的公安行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序缺乏有效的規(guī)范。即便存在有關(guān)規(guī)定，但是因?yàn)槌绦蛞?guī)范的本身欠缺科學(xué)性，同時(shí)人民警察自身的素質(zhì)和法律意識(shí)不夠等等因素的影響，強(qiáng)制措施的實(shí)施程序在實(shí)踐過(guò)程中隨意性較大且遵守狀況不容樂(lè)觀。
三、公安行政強(qiáng)制措施程序的設(shè)計(jì)原則
若期望公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施的實(shí)施程序更加規(guī)范，能夠更好的保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，那么公安部門及立法機(jī)關(guān)在其制定及實(shí)施中，應(yīng)該遵循以下幾條基本的程序設(shè)計(jì)原則：
（一）正當(dāng)性的原則
這原則指的是公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施程序需以最大程度的增加相對(duì)人的可接受度。可以從以下幾方面進(jìn)行理解：（1）以合法性作為前提，如果公安行政強(qiáng)制措施的程序連合法性都達(dá)不到，正當(dāng)性便失去了其存在基礎(chǔ)。（2）正當(dāng)性的原則也表示了盡管公安行政強(qiáng)制措施表現(xiàn)為強(qiáng)制性的行為，但是仍然需要以理服人。強(qiáng)制措施的程序需為強(qiáng)制措施的實(shí)施提供說(shuō)理過(guò)程，以使相對(duì)人能夠最大程度的接受這種強(qiáng)制行為。（3）正當(dāng)性的原則可以約束行政強(qiáng)制措施的實(shí)施中行政主體的自由裁量權(quán)的濫用。公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施為擁有自由裁量權(quán)的行政行為，且只有正當(dāng)?shù)膹?qiáng)制措施實(shí)施程序才能確保行政人的自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使。
（二）利益衡量的原則
法律的存在便是處于對(duì)不同的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的目的。從根本性質(zhì)來(lái)說(shuō)，公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施便是相對(duì)人需要履行但是不予以或難以即時(shí)履行其利益限制時(shí)，公安機(jī)關(guān)或者人民警察行使行政強(qiáng)制措施來(lái)予以實(shí)現(xiàn)，以保障相對(duì)人自身利益或者社會(huì)及他人的公共權(quán)益。也就是體現(xiàn)了社會(huì)利益、國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益間，局部與整體利益間的調(diào)整關(guān)系。合理且切實(shí)可行的強(qiáng)制措施程序?qū)π姓鄬?duì)人的義務(wù)和權(quán)力享有及對(duì)不同的各種利益之間關(guān)系的調(diào)整來(lái)說(shuō)起著非常關(guān)鍵的作用。
（二）應(yīng)急性的原則
強(qiáng)制性措施在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中大多為即時(shí)強(qiáng)制，表明了行政執(zhí)法權(quán)的應(yīng)急性特點(diǎn)。因此，公安部門及執(zhí)法部門不能將一般性的強(qiáng)制措施應(yīng)用于緊急情況下的行政強(qiáng)制措施，否則民警將喪失處理應(yīng)急情況的最佳時(shí)機(jī)，而使社會(huì)利益、國(guó)家利益或相對(duì)人自身利益受到損害。
（四）效率性的原則
在遵紀(jì)守法的情況下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該盡可能的應(yīng)用最便捷高效的方式執(zhí)法，盡量縮短時(shí)限和減少步驟，進(jìn)而提升強(qiáng)制措施的實(shí)施效率。效率性的原則指的是在不損害相對(duì)人的合法權(quán)益的情況下盡量提高辦事、執(zhí)法效率。例如民警不能以提高行政效率作為理由而減少相對(duì)人合法權(quán)利的行使時(shí)間。
四、公安行政強(qiáng)制措施程序的完善
詳細(xì)分析了目前我國(guó)的公安行政強(qiáng)制措施的應(yīng)用現(xiàn)狀后，可以看出在強(qiáng)制措施實(shí)施程序中存在許多問(wèn)題的原因就是沒(méi)有統(tǒng)一性的法律規(guī)定。因而，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)具體的司法實(shí)踐，本文將完善措施總結(jié)為以下三個(gè)方面：
（一）從立法上對(duì)強(qiáng)制措施程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定
我國(guó)的《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)了公安行政強(qiáng)制措施程序的一般規(guī)定，且有望成為法律規(guī)定。在《行政程序法》中也對(duì)其做出了特殊規(guī)定。在我國(guó)法律還未統(tǒng)一規(guī)定強(qiáng)制措施程序時(shí)，公安機(jī)關(guān)可以在遵守法律規(guī)定的情況下，根據(jù)一般性行政程序法的基本原則機(jī)器精神，與我國(guó)公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施相結(jié)合的，在不違背相關(guān)法律法規(guī)的槍口下，對(duì)強(qiáng)制措施的實(shí)施做出操作性強(qiáng)、明確、具體、合理、科學(xué)的程序規(guī)定，利于執(zhí)法主體的應(yīng)用與理解，防止行政自由裁量權(quán)的濫用。即便在即時(shí)強(qiáng)制過(guò)程中，不能詳細(xì)的規(guī)定事先程序，也應(yīng)制定科學(xué)、合理的事后監(jiān)督和審查程序。
（二）加強(qiáng)公安行政強(qiáng)制措施程序的理論研究
理論研究如果太過(guò)滯后，將嚴(yán)重影響到我國(guó)行政強(qiáng)制措施立法的順利發(fā)展。公安行政強(qiáng)制的理論研究中，強(qiáng)制措施程序的相關(guān)研究方面更為薄弱。針對(duì)公安機(jī)關(guān)在實(shí)際中執(zhí)行強(qiáng)制措施中出現(xiàn)的各類問(wèn)題和現(xiàn)象，可以看出加強(qiáng)強(qiáng)制措施的有關(guān)理論探索和理論研究很有必要。例如公安行政有關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行程序與強(qiáng)制措施程序相比較來(lái)看，強(qiáng)制措施的適用條件及其程序設(shè)計(jì)，一般性和即時(shí)性的強(qiáng)制程序的區(qū)別于比較，都是值得研究和思考的問(wèn)題。
（三）建立完善的程序制度
