時(shí)間：2022-05-16 12:26:56
緒論：在尋找寫(xiě)作靈感嗎？愛(ài)發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇村委會(huì)工作報(bào)告，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
時(shí)間過(guò)得很快，一年又要過(guò)去，這一年是我勤勉向上、奮發(fā)進(jìn)取的一年；同時(shí)也是碩果累累、總結(jié)提高的一年。我在農(nóng)村工作更加的得心應(yīng)手，逐漸走向成熟。現(xiàn)將我一年來(lái)的工作及思想進(jìn)行總結(jié)匯報(bào)。
一、堅(jiān)定理想信念，提高思想修養(yǎng)和理論素質(zhì)在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的積極引導(dǎo)下，在村干部的熱心幫助下，我的各方面素質(zhì)都有了很大的提高，尤其在理論水平和思想修養(yǎng)方面。以前學(xué)習(xí)一些理論知識(shí)死記硬背，想當(dāng)然的理解，效果不太好，知其然不知其所以然。現(xiàn)在的工作中，把理論與實(shí)踐結(jié)合在一起，理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐促進(jìn)對(duì)理論的理解，兩者實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，理論促進(jìn)了實(shí)際工作的開(kāi)展，同時(shí)在實(shí)際工作的過(guò)程中對(duì)理論的認(rèn)識(shí)理解更深了。通過(guò)各方面的了解、學(xué)習(xí)、體會(huì)，我認(rèn)為我的選擇是正確的：農(nóng)村需要我們。近年來(lái)，我們太平村變化很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文化進(jìn)步，村容和諧，但是，農(nóng)民的持續(xù)增收，農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展遇到了瓶頸。農(nóng)村發(fā)展不起來(lái)，整個(gè)國(guó)家就不會(huì)實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展，建設(shè)新農(nóng)村我們大學(xué)生責(zé)無(wú)旁貸；農(nóng)村是個(gè)廣闊的天地，他給我們大學(xué)生提供了發(fā)揮自己才能的各種各樣的舞臺(tái)，發(fā)展農(nóng)村是一個(gè)系統(tǒng)的龐大工程，需要大量的各方面的人才，只要你有特長(zhǎng)，只要你有服務(wù)農(nóng)民的決心，農(nóng)村借給你提供發(fā)展的機(jī)會(huì)。
二、做好本職工作，出色完成領(lǐng)導(dǎo)交給的各項(xiàng)任務(wù)不論是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，還是村干部都對(duì)我們大學(xué)生村官特別重視，對(duì)我的管理也很重視，鎮(zhèn)里經(jīng)常組織村官例會(huì)，及時(shí)了解我們的工作、學(xué)習(xí)和生活。今年太平村創(chuàng)建市生態(tài)鎮(zhèn)、零犯罪（社區(qū)）村創(chuàng)建，我積極參與其中，認(rèn)真學(xué)習(xí)文件，準(zhǔn)備相關(guān)材料，填報(bào)相關(guān)表格，跟上級(jí)對(duì)接，最終我村被評(píng)為市級(jí)生態(tài)鎮(zhèn)、零犯罪（社區(qū)）村，我的工作能力也得到領(lǐng)導(dǎo)肯定。作為村黨總支部委員，協(xié)助村書(shū)記在村支部開(kāi)展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)，組織民主生活會(huì)，率先在支部中作出公開(kāi)承諾，作出表率。幫助老黨員學(xué)習(xí)黨知識(shí)，國(guó)家新出臺(tái)惠民政策。
三、不斷提升能力，做出更加出色的成績(jī)。強(qiáng)化學(xué)習(xí)，提升綜合素質(zhì)。深入進(jìn)行黨的政治理論和業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，用科學(xué)發(fā)展觀武裝頭腦，進(jìn)一步解放思想，開(kāi)拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，在學(xué)習(xí)中提高能力、增長(zhǎng)才干。改進(jìn)方法，全力為民服務(wù)。進(jìn)一步解放思想，克服工作中縮手縮腳的軟弱弊病。在鎮(zhèn)黨委換屆中我被選為鎮(zhèn)黨代表，在選舉中我牢記自己職責(zé)，投下圣神一票。在辦理新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中，深入農(nóng)戶、融入群眾，及時(shí)了解掌握村民的意見(jiàn)想法，想群眾之所想，急群眾之所急，辦群眾之所難，做群眾的“代言人”、“貼心人”。聘期考核我被評(píng)為優(yōu)秀，我想這既是對(duì)我工作的肯定，又是對(duì)我以后工作的鞭策。
總之，我將更加嚴(yán)格要求自己，奮發(fā)努力，積極進(jìn)取，把工作做得更好，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)奉獻(xiàn)自己的一份力量。
各位領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)員、同志們：
下午好！
下面，我代表共青團(tuán)五沙村支部第三屆委員會(huì)向大會(huì)作報(bào)告，請(qǐng)予審議。
過(guò)去三年的工作回顧
過(guò)去三年，我村團(tuán)支部根據(jù)本村的實(shí)際情況，結(jié)合鎮(zhèn)團(tuán)委各個(gè)時(shí)期的中心工作，有計(jì)劃、有針對(duì)性地開(kāi)展青年教育、文化活動(dòng)、志愿服務(wù)等工作，并取得一定成效。現(xiàn)將有關(guān)工作情況總結(jié)如下：
一、完善團(tuán)組織機(jī)構(gòu)。
共青團(tuán)是先進(jìn)青年的群眾組織，我村努力把加強(qiáng)農(nóng)村團(tuán)建作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，嚴(yán)格按照《團(tuán)章》有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真做好農(nóng)村團(tuán)員發(fā)展、管理、團(tuán)費(fèi)收繳等工作，加大發(fā)展團(tuán)員和“推優(yōu)”力度，把政治素質(zhì)好，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，工作作風(fēng)實(shí)的優(yōu)秀團(tuán)員選拔到干部隊(duì)伍中來(lái)，鞏固擴(kuò)大團(tuán)組織隊(duì)伍，增強(qiáng)團(tuán)組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。另外，為進(jìn)一步推進(jìn)我村志愿服務(wù)工作規(guī)范化、服務(wù)范圍擴(kuò)大化，服務(wù)內(nèi)容多樣化，我村建立了以村黨務(wù)工作者、團(tuán)干部和志愿者“三位一體”組成的班子，負(fù)責(zé)日常的志愿服務(wù)事項(xiàng)。村志愿服務(wù)站下設(shè)黨員志愿服務(wù)隊(duì)、五老志愿服務(wù)隊(duì)、義務(wù)巡查隊(duì)，開(kāi)展日常便民服務(wù)工作。
二、積極開(kāi)展青年志愿服務(wù)，培養(yǎng)青年團(tuán)員無(wú)私奉獻(xiàn)精神。
1、開(kāi)展無(wú)償獻(xiàn)血活動(dòng)。為培養(yǎng)和陶冶團(tuán)員的高尚情操，發(fā)揚(yáng)助人為樂(lè)的高尚品質(zhì)，我村每年定期開(kāi)展無(wú)償獻(xiàn)血活動(dòng)，吸引大批青年志愿者參加。2014年至2016年，我村參加無(wú)償獻(xiàn)血人數(shù)65人次。
2、組織青年志愿者開(kāi)展預(yù)防登革熱宣傳活動(dòng)。我村不定期組織村內(nèi)黨員志愿者、青年志愿者到村內(nèi)進(jìn)行積水清理，落戶進(jìn)行預(yù)防登革熱宣傳，加強(qiáng)村民防范意識(shí)，創(chuàng)建整潔舒適的居住和工作環(huán)境。
3、開(kāi)展義診活動(dòng)。為提高本村老人身體素質(zhì)，我村聯(lián)合五六沙衛(wèi)生站不定期舉辦義診活動(dòng)，安排本村青年志愿者參與協(xié)助。
三、積極開(kāi)展有益身心的文化活動(dòng)，增強(qiáng)團(tuán)支部的凝聚力。
青少年的健康成長(zhǎng)，不僅僅是文化知識(shí)的學(xué)習(xí)，更是德、智、體、美、勞的全面發(fā)展。因此，我村團(tuán)支部有效利用我村文化活動(dòng)場(chǎng)所，開(kāi)展形式多樣的文化活動(dòng)，活躍青少年身心，增強(qiáng)團(tuán)支部凝聚力。
今后三年的工作設(shè)想
農(nóng)村團(tuán)建工作任重道遠(yuǎn)，今后三年，五沙村團(tuán)支部將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞鎮(zhèn)團(tuán)委交給的工作重點(diǎn)和共青團(tuán)工作任務(wù)，結(jié)合我村工作實(shí)際，做好以下幾方面工作：
1、做好團(tuán)支部常規(guī)工作。嚴(yán)格按照鎮(zhèn)團(tuán)委工作要求，做好團(tuán)費(fèi)收繳工作和檔案管理工作，加強(qiáng)志愿服務(wù)宣傳，建立和健全組織建設(shè)，加大推優(yōu)力度，充分發(fā)揮團(tuán)支部作用。
2、積極開(kāi)展法制教育和禁毒活動(dòng)。有效利用暑假，組織十幫對(duì)象、行為偏差學(xué)生、留守兒童等開(kāi)展法制教育活動(dòng)，加強(qiáng)青少年法制意識(shí)，預(yù)防青少年違法犯罪。加強(qiáng)禁毒宣傳，組織青年團(tuán)員開(kāi)展了以“遠(yuǎn)離，珍愛(ài)生命”為主題的禁毒宣傳教育活動(dòng)，并給重點(diǎn)對(duì)象落戶宣傳教育等多種形式宣傳的危害性，加強(qiáng)了我村的禁毒工作，提高了村民群眾特別是青少年的識(shí)毒、防毒、拒毒的思想意識(shí)。
3、全面深化青年志愿者活動(dòng)，開(kāi)展形式多樣的主題活動(dòng)，完善青年志愿者服務(wù)體系，拓展青年志愿者活動(dòng)的發(fā)動(dòng)面、參與面和覆蓋面，積極聯(lián)系參加團(tuán)組織的各項(xiàng)志愿者活動(dòng)。
一、基本情況
XXX村委會(huì)轄XXX、XXX、XX等14個(gè)村民小組，全村戶籍人口為875戶3876人。2018年末，有建檔立卡戶280戶1350人（國(guó)辦系統(tǒng)數(shù)據(jù)），2014年至2018年脫貧100戶506人（2014年脫貧30戶141人，2016年脫貧10戶55人，2017年21戶脫貧92人，2018年脫貧39戶218人），未脫貧建檔立卡戶180戶806人（其中返貧6戶38人），貧困發(fā)生率為21.78%。
二、2019年動(dòng)態(tài)管理工作
（一）貧困戶
自10月3日部署開(kāi)展動(dòng)態(tài)管理工作以來(lái)，我村嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和工作程序開(kāi)展工作，以貧困戶脫貧退出，貧困村出列為主，同時(shí)做好貧困戶新識(shí)別和脫貧戶返貧納入、貧困戶（含脫貧戶）家庭成員自然變更、邊緣戶摸底錄入、脫貧監(jiān)測(cè)戶摸底標(biāo)識(shí)。目前已完成貧情分析、入戶調(diào)查、提出初步方案、公開(kāi)評(píng)議等工作，按照工作流程23日召開(kāi)村民代表會(huì)議定，決議后提交鄉(xiāng)審定。經(jīng)過(guò)前期工作，XXX村委會(huì)擬正常退出166戶801人，擬新識(shí)別戶0戶0人，擬返貧戶0戶0人，個(gè)人補(bǔ)錄2人，自然增加9人，清退2戶X人，自然減少X人，并戶1戶2人，預(yù)計(jì)系統(tǒng)建檔立卡貧困戶277戶XX人，邊緣戶0戶，脫貧監(jiān)測(cè)戶2戶，保留12戶48人。
（二）貧困村
1．貧困發(fā)生率。XXX村委會(huì)是2019年預(yù)脫貧貧困行政村，2019年底貧困人口脫貧后，貧困發(fā)生率降至1.24%。
2．交通。道路已經(jīng)硬化，且危險(xiǎn)路段有必要的安全防護(hù)措施，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
3．電力。已實(shí)現(xiàn)通10KV（千伏）以上動(dòng)力電，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
4．廣播電視。已實(shí)現(xiàn)廣播電視100%全覆蓋，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
5．網(wǎng)絡(luò)寬帶。村委會(huì)、小學(xué)和衛(wèi)生室均通網(wǎng)絡(luò)寬帶，達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)。
6．醫(yī)療設(shè)施。村委會(huì)衛(wèi)生室均已達(dá)標(biāo)。
7．活動(dòng)場(chǎng)所。村委會(huì)有公共服務(wù)和活動(dòng)場(chǎng)所。
三、幫扶措施落實(shí)情況
（一）基礎(chǔ)設(shè)施投入情況
2018年至2019年共投入資金585.014萬(wàn)元，實(shí)施了11個(gè)村小組（觀音巖、黃泥坡、九公里除外）的村內(nèi)道路硬化項(xiàng)目；
2019年投入資金74.4萬(wàn)元，實(shí)施建設(shè)巖頭、觀音巖、塘子、茅草坡四個(gè)村民小組活動(dòng)室項(xiàng)目；
2019年統(tǒng)籌整合第三批財(cái)政涉農(nóng)資金3萬(wàn)元，實(shí)施建設(shè)XXX村委會(huì)“愛(ài)心超市”項(xiàng)目；
2019年統(tǒng)籌整合第一批財(cái)政涉農(nóng)資金144萬(wàn)元，實(shí)施建設(shè)XXX村委會(huì)17座公廁項(xiàng)目（采山坪2座、楊家寨1座、馬家寨2座、塘子1座、XXX1座、箐腳1座、觀音巖1座、石旮旯1座、谷地1座、茅草坪1座、亞拉坡1座、亞拉坡九公里3座、巖頭1座）。
（二）易地扶貧搬遷情況
2016年實(shí)施的清水洞易地扶貧搬遷安置項(xiàng)目，XXX村委會(huì)亞拉坡、谷地、黃泥坡、箐腳、采山坪、茅草坪、馬家寨、塘子共73戶359人（其中建檔立卡戶66戶327人）已搬遷入住，同步隨遷8戶35人。
（三）C、D級(jí)危房改造情況
XXX村委會(huì)危房總存量為282間，已竣工280間，未竣工2間。目前全村完成農(nóng)村危房改造并通過(guò)初驗(yàn)240戶，并掛牌完成，初驗(yàn)不達(dá)標(biāo)需整改的42戶,已重新安排施工方加快推進(jìn)整改進(jìn)度。
（四）產(chǎn)業(yè)扶貧情況
2019年XXX村投入資金128.124萬(wàn)元發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，覆蓋建檔立卡貧困戶280戶1350人。
1.清水洞香蕉種植項(xiàng)目，種植香蕉462畝，受益74戶362人。
2.異地養(yǎng)殖生豬項(xiàng)目，異地養(yǎng)殖生豬35頭（采山坪5頭，黃泥坡5頭，茅草坪5頭，XXX5頭，亞拉坡15頭），受益7戶26人。
3.肉牛分散養(yǎng)殖項(xiàng)目，分散養(yǎng)殖肉牛35頭（采山坪4頭，谷地3頭，觀音巖2頭，馬家寨1頭，箐腳3頭，石旮旯14頭，XXX2頭，巖頭4頭，楊家寨2頭），受益35戶180人。
4.山地雞分散養(yǎng)殖項(xiàng)目，分散養(yǎng)殖山地雞6590羽（谷地1690羽、觀音巖230羽、馬家寨160羽、茅草坪300羽、箐腳420羽、石旮旯960羽，XXX170羽、塘子740羽、亞拉坡1190羽、巖頭380羽、楊家寨350羽），受益127戶644人。
5.異地養(yǎng)殖土雞項(xiàng)目，入股農(nóng)戶172戶（采山坪17戶，谷地24戶，觀音巖16戶，黃泥坡11戶，馬家寨3戶，茅草坪3戶，箐腳9戶，石旮旯3戶，XXX14戶，塘子13戶，亞拉皮33戶，巖頭19戶，楊家寨7戶），每戶入股本金3467.29元，受益172戶816人。
6.入股投資合作紅河時(shí)創(chuàng)裝飾有限公司，每年分紅比例20%。
7.扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及貼息資金3.71萬(wàn)元，受益7戶。
（五）就業(yè)扶貧情況
1．勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)及外出務(wù)工情況
為增加剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的機(jī)會(huì)，解決貧困家庭增收難的問(wèn)題，2019年全鄉(xiāng)開(kāi)展勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)，經(jīng)培訓(xùn)后，XXX村委會(huì)建檔立卡貧困戶省外轉(zhuǎn)移就業(yè)67人，省內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)173人，縣內(nèi)轉(zhuǎn)移就業(yè)86人。
2．就地就業(yè)安置情況
2018年10月份以來(lái)，XXX村委會(huì)安置鄉(xiāng)村公益性崗位17人（鄉(xiāng)村道路維護(hù)員9人，鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生清潔員8人），安置生態(tài)護(hù)林員及天然商品林護(hù)林員共計(jì)44人，地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)員3人。
3.農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)情況
針對(duì)建檔立卡貧困戶缺乏種植養(yǎng)殖技術(shù)的情況，2019年我鄉(xiāng)組織肉牛養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、稻田魚(yú)養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、白苦茶種植技術(shù)培訓(xùn)、土雞養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)共24場(chǎng)次，XXX村共計(jì)173人次參加培訓(xùn)。
（六）教育扶貧情況
一是通過(guò)義務(wù)教育均衡發(fā)展檢查驗(yàn)收。
二是對(duì)疑似輟學(xué)生進(jìn)行掛包負(fù)責(zé)制，一對(duì)一勸返失學(xué)學(xué)生并跟蹤問(wèn)效。
三是嚴(yán)格按照“一個(gè)也不能少”的工作目標(biāo)，督促完善“控輟保學(xué)”機(jī)制，落實(shí)控輟保學(xué)雙線責(zé)任，抓好控輟保學(xué)工作。目前XXX村存在8名輟學(xué)生（均為戶在人不在，居住在西雙版納），目前正在開(kāi)展勸返工作。
四是結(jié)合“戶戶清”行動(dòng)，將“兩免一補(bǔ)”、“雨露計(jì)劃”、助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款等教育惠民政策宣傳到戶，做到家喻戶曉。XXX村2019年享受學(xué)前教育資助20人，義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”和營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃全覆蓋，中等職業(yè)教育資助“雨露計(jì)劃”職業(yè)教育補(bǔ)貼22人、高等教育救助資助9人，高中教育救助資助78人。
（七）健康扶貧情況
1.村衛(wèi)生室建設(shè)已達(dá)標(biāo)。
2.做實(shí)做細(xì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，聚焦目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，精確把握履約要求，配合鄉(xiāng)衛(wèi)生院適時(shí)開(kāi)展入村服務(wù)工作，核實(shí)簽約四慢病、大病、重病人群，做到簽約一人服務(wù)一人、簽約完成后錄入家簽公共衛(wèi)生系統(tǒng)，完善居民健康檔案管理；宣傳家簽工作內(nèi)容，改善居民對(duì)看病難的問(wèn)題，方便居民詢問(wèn)就診，提高居民的服務(wù)水平。
3.全村280戶建檔立卡貧困戶1350人，符合繳納基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)的1345人（不符合參保的5人中，3人已死亡、1人參加職工醫(yī)保、1人服兵役）已全部參保，參保率100%。
（八）飲水安全保障情況
2019年，通過(guò)實(shí)施XXX村委集中連片供水、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程項(xiàng)目等項(xiàng)目，我村14個(gè)村民小組實(shí)現(xiàn)了以集中供水為主、分散供水為輔的農(nóng)村飲水供水方式，已達(dá)到水量充足、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、取水方便、供水有保障飲水安全四項(xiàng)指標(biāo)。為進(jìn)一步鞏固我村飲水保證率，實(shí)施飲水安全鞏固提升工程項(xiàng)目中，我村新建43座24m3的玻璃缸水窖項(xiàng)目將于11月底前全部建成并投入使用，目前已完成建設(shè)12座，項(xiàng)目施工有序推進(jìn)。
（九）社會(huì)保障方面
1.最低生活保障：全村享受低保政策103戶234人，其中A類低保10戶27人，B類低保32戶69人，C類低保61戶111人，建檔立卡X戶X人。
2.養(yǎng)老保障金：全村符合參加養(yǎng)老保險(xiǎn)983人，實(shí)際參保983人，參保率為100%，目前已有427人領(lǐng)取養(yǎng)老金，其中建檔立卡貧困戶211人
五、存在困難和問(wèn)題
（一）農(nóng)村危房改造施工力度還有待加強(qiáng)。
（二）飲水安全鞏固提升工程的施工進(jìn)度有待加快。
（三）控輟保學(xué)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，已勸返義務(wù)教育階段學(xué)生監(jiān)管難度大。
（四）相關(guān)佐證資料收集不齊全、不完整。
（五）貧困程度深、邊緣貧困戶多，持續(xù)幫扶及后續(xù)鞏固幫幫扶需求大、難度大。群眾等靠要思想嚴(yán)重，不愿脫貧、不想脫貧，自身發(fā)展動(dòng)力不足。
六、下一步工作計(jì)劃
（一）督促施工方加強(qiáng)農(nóng)村危房改造施工進(jìn)度，同步推進(jìn)危房改造與人居環(huán)境提升，強(qiáng)化督促檢查，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、和諧美麗。
（二）持續(xù)推進(jìn)水窖安裝進(jìn)度，確保11月底前竣工驗(yàn)收并保障飲水存量。
（三）抓好控輟保學(xué)，按照“一個(gè)也不能少”的工作目標(biāo)，下決心、花功夫?qū)z學(xué)生進(jìn)行耐心細(xì)致的勸返工作。
一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實(shí)。為確保民主法治示范創(chuàng)建活動(dòng)取得實(shí)效，我鄉(xiāng)專門(mén)成立了分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，司法所、派出所、社會(huì)事務(wù)辦和綜治辦為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)工作小組，并下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在綜治辦，負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)民主法治示范村創(chuàng)建的日常工作。同時(shí)，各村也成立了以村黨總支書(shū)記為組長(zhǎng)，村委會(huì)主任為副組長(zhǎng)的村民主法治示范村領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了一級(jí)抓一級(jí)層層抓落實(shí)的工作格局。
二是制定方案，扎實(shí)開(kāi)展。結(jié)合三鍋鄉(xiāng)實(shí)際，制定了民主法治示范村創(chuàng)建實(shí)施方案，明確指導(dǎo)思想、重要意義、標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容和實(shí)施步驟等內(nèi)容，并以文件的形式下發(fā)到各村委會(huì)，同時(shí)，要求各村委會(huì)按照文件精神的要求，結(jié)合各村委會(huì)實(shí)際制定實(shí)施方案。通過(guò)實(shí)施方案的制定，使民主法治示范村創(chuàng)建活動(dòng)的開(kāi)展做到有的放矢，有序開(kāi)展。
三是強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造氛圍。抓住新農(nóng)村建設(shè)、林權(quán)制度改革和災(zāi)后重建的有利時(shí)機(jī)，下村重點(diǎn)對(duì)加強(qiáng)民主法治示范村建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、作用以及重要意義做全面的宣傳和講解，特別是在促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要性和必要性作了系統(tǒng)全面的講解，得到村兩委主要負(fù)責(zé)人的大力支持和配合，為民主法治示范村建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。
四是健全和完善民主決策制。涉及本村重大事務(wù)先由村黨支部研究通過(guò)，再由村委會(huì)提交村民代表會(huì)議討論決定，充分發(fā)揮群眾的主人翁作用，使群眾的民主決策權(quán)得到充分的保障。對(duì)涉及到群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，在聽(tīng)取廣大群眾或村民代表的意見(jiàn)后，由村委會(huì)歸納拿出實(shí)施辦法，提交村民代表討論決定，嚴(yán)厲禁止一個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算。特別是在災(zāi)后重建中，路怎么修、墻面怎么包裝、庭院怎么布置規(guī)劃、沼氣池怎么建設(shè)擺布等方面的內(nèi)容都廣泛地征求了群眾的意見(jiàn)和建議；另外，在林權(quán)制度改革中，實(shí)施方案怎么制定和修改、山怎么分、林怎么改等方面的涉及到群眾切實(shí)利于的大事都召開(kāi)群眾會(huì)進(jìn)行討論，最終由群眾敲定實(shí)施方案。
五是健全和完善民主管理和民主監(jiān)督制。健全了《村民自治章程》和《村規(guī)民約》以及民主法治示范創(chuàng)建的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容。并要求村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子成員及黨員帶頭學(xué)習(xí)，模范遵守該章程和民約的規(guī)定，為其他村民樹(shù)立了榜樣。建立健全了村帳代記制度，實(shí)行收支兩條線，全鄉(xiāng)各村的一切帳務(wù)由鄉(xiāng)上的會(huì)計(jì)核算中心集中管理，每年年終由鄉(xiāng)上組成財(cái)務(wù)清理小組對(duì)村上的財(cái)務(wù)進(jìn)行清理,之后清理小組寫(xiě)出清理報(bào)告上交鄉(xiāng)黨委政府,同時(shí)召開(kāi)由村民代表和黨員代表參加的村務(wù)財(cái)務(wù)質(zhì)詢聽(tīng)證會(huì)，自覺(jué)接受監(jiān)督。健全村兩委主要負(fù)責(zé)人述職述廉制度。在鄉(xiāng)工作組的監(jiān)督下，召開(kāi)有黨員、村組干部和群眾參加村兩委干部述職述廉會(huì)議，首先由村兩委主要負(fù)責(zé)人分別作工作報(bào)告，然后由鄉(xiāng)財(cái)務(wù)清理小組宣讀清理報(bào)告，之后由村民代表和黨員代表就工作報(bào)告進(jìn)行審議，并提出關(guān)系到群眾生產(chǎn)生活的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新農(nóng)村建設(shè)、林業(yè)采伐、惠農(nóng)政策的落實(shí)、矛盾糾紛調(diào)解等民生問(wèn)題，村兩委主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行答復(fù)。最后由參會(huì)人員分別對(duì)村兩委班子、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民主評(píng)議，評(píng)議結(jié)果作為鄉(xiāng)上對(duì)該村兩委和干部的考核依據(jù)之一。值得一提的是在災(zāi)后恢復(fù)重建中，涉及到各村的都成立了在群眾中德高望重、說(shuō)話公道、辦事公平、為人正直的老黨員、老干部組成的監(jiān)督指導(dǎo)組，對(duì)災(zāi)后重建進(jìn)行全程監(jiān)督指導(dǎo)。
六是強(qiáng)化普法教育，提高村民素質(zhì)。結(jié)合結(jié)合人民調(diào)解工作，抓好《民法通則》、《土地法》、《婚姻法》、《土地承包法》、《治安管理處罰法》以及各種權(quán)益保障方面的法律的學(xué)習(xí)宣傳。特別是林權(quán)制度改革、新農(nóng)村建設(shè)和災(zāi)后重建等方面的法律法規(guī)及政策向干部和群眾作了系統(tǒng)講解。另外在普法的形式上，堅(jiān)持“五個(gè)有”即：黨課教育活動(dòng)中要有法制教育的內(nèi)容；新型農(nóng)民培育中要有法制教育的內(nèi)容；對(duì)青少年教育要有法制教育的內(nèi)容；糾紛調(diào)處中要有法制宣傳的內(nèi)容；“平安家庭”創(chuàng)建評(píng)比要有法制教育的內(nèi)容。
七是典型帶動(dòng)，以點(diǎn)促面。按照“新農(nóng)村建設(shè)到那里，民主法治示范村就建設(shè)到那里”要求，我們選取了群眾基礎(chǔ)好、村組干部積極性高的楊柳、東陽(yáng)兩個(gè)村委會(huì)為民主法治示范村創(chuàng)建試點(diǎn)村，完善了《村民自治章程》和《村規(guī)民約》。在黨員活動(dòng)中心戶或村小組長(zhǎng)以及調(diào)解員家中掛上了法制宣傳骨干的牌子，配齊了相關(guān)的法律書(shū)籍，并利用農(nóng)閑時(shí)節(jié)組織群眾學(xué)習(xí)與群眾生產(chǎn)生活相關(guān)的法律和法規(guī)。
二、存在的問(wèn)題
一是部分村民參政議政的積極性不高。由于農(nóng)活繁忙，家務(wù)事多，認(rèn)為村子的發(fā)展是村干部的事情，與自己無(wú)關(guān)；
二是少數(shù)村干部對(duì)民主法制化管理的認(rèn)識(shí)不到位。認(rèn)為民主法治示范村建設(shè)可整可不整，沒(méi)有弄清民主法治建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定之間的相輔相成，互為促進(jìn)的關(guān)系。
三是缺乏創(chuàng)建工作經(jīng)費(fèi)。由于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，司法所無(wú)工作經(jīng)費(fèi)，就連就起碼的做牌子、做版面、做固定標(biāo)語(yǔ)和配備書(shū)籍的開(kāi)支不得不到保障。
一、行政主體的概念及主流學(xué)術(shù)界對(duì)村委會(huì)行政主體地位的觀點(diǎn)
一般來(lái)說(shuō)，行政主體并非是法律實(shí)踐中所使用的術(shù)語(yǔ)，而是我國(guó)行政法理論界經(jīng)常使用的一個(gè)概念，系指能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政權(quán)(表現(xiàn)為行政管理活動(dòng))，并對(duì)行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織。一般認(rèn)為，只有行政主體所從事的與其行政職能有關(guān)的行為，才適用行政訴訟法，成為司法審查的對(duì)象。
比照上述法規(guī)性文件的規(guī)定，似乎村委會(huì)難以一一對(duì)號(hào)入座：村委會(huì)既不是一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，更不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派駐機(jī)構(gòu)。似乎只有在某種特定情況下，即村委會(huì)在取得法律、法規(guī)授權(quán)而代行基層人民政府部分行政職權(quán)的情況下，村委會(huì)才有可能作為行政主體，具備司法審查被告資格，適用行政訴訟法。然而在我國(guó)的司法實(shí)踐中，村委會(huì)幾乎從未被列為行政訴訟的被告，這也意味著司法實(shí)踐界仍堅(jiān)持認(rèn)為村委會(huì)不應(yīng)具有行政主體地位。
而在我國(guó)行政法理論界，傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論對(duì)于村委會(huì)是否具備行政主體地位問(wèn)題也一般持否定觀點(diǎn)，即，認(rèn)為村委會(huì)在任何情況下都不適用行政訴訟法，不具備司法審查被告的資格，其主要原因是村委會(huì)不是行政主體。這種理論認(rèn)為：首先，村委會(huì)不是我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定的一級(jí)政府，也不是我國(guó)行政管理體制的行政機(jī)關(guān);其次，村委會(huì)不是法律、法規(guī)授權(quán)可以行使行政職能的組織;再次，村委會(huì)行使行政機(jī)關(guān)委托的管理職權(quán)時(shí)，可以成為行政主體、具備司法審查被告資格的是委托的行政機(jī)關(guān)，而不是作為受委托機(jī)關(guān)的村委會(huì);此外，村委會(huì)的管理行為未被賦予強(qiáng)制性，村委會(huì)對(duì)村務(wù)的處理貫徹民主原則，在民主原則下實(shí)施的行為不應(yīng)適用行政訴訟法的司法審查制度。
二、村委會(huì)行使職權(quán)類型及權(quán)力來(lái)源
村委會(huì)的權(quán)力來(lái)源基礎(chǔ)首先來(lái)源于《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》的明確規(guī)定，《婚姻法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例等，也包含著村委會(huì)職權(quán)部分的部分內(nèi)容。在明確村委會(huì)職權(quán)之前，有必要搞清楚村委會(huì)與基層人民政府以及村民群眾之間的關(guān)系。
（一）村委會(huì)與基層人民政府之間的關(guān)系
基層人民政府與村委會(huì)之間，是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系。《村民委員會(huì)組織法》第四條第1款規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。同時(shí)，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作，向基層人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。可見(jiàn)，村委會(huì)與基層人民政府的關(guān)系不是一種行政隸屬關(guān)系，村委會(huì)在基層人民政府的指導(dǎo)和幫助下，既要落實(shí)和貫徹相應(yīng)的國(guó)家政策，也要協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)人民政府實(shí)施某些可能會(huì)對(duì)本村發(fā)生行政效果的行政管理活動(dòng)。
（二）村委會(huì)與村民群眾之間的關(guān)系
村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。《村民委員會(huì)組織法》第二條第2款規(guī)定：村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。同時(shí)，該法第十八條規(guī)定：村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作。由此可見(jiàn)，村委會(huì)與村民之間應(yīng)該是在村民自治框架下的管理者和被管理者的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)近似于民事法律關(guān)系中的契約關(guān)系。
基于以上分析，概括起來(lái)，村委會(huì)主要行使兩類職權(quán)
一是自治權(quán)，即管理村民自治事務(wù)。村民自治事務(wù)是指《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》授權(quán)村委會(huì)處理的事務(wù)。例如《憲法》第一百一十一條第2款規(guī)定：(村委會(huì))辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。同時(shí)，《村民委員會(huì)組織法》第二條也有類似的概括性規(guī)定。具體說(shuō)來(lái)，村委會(huì)主要管理兩類自治事務(wù)：其一，農(nóng)村公共事務(wù)的管理以及公共秩序的維護(hù)，比如組織實(shí)施本村建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，指導(dǎo)村民建設(shè)住宅，管理公共衛(wèi)生，調(diào)節(jié)民間糾紛，消防安全管理，維護(hù)村內(nèi)治安等;其二，集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，即支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，維護(hù)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益等。
二是有限的行政權(quán)，即基于法律、法規(guī)授權(quán)或者基層人民政府委托而行使的行政管理權(quán)限。基層人民政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村委會(huì)協(xié)助基層人民政府開(kāi)展工作。這里的協(xié)助，主要體現(xiàn)在征收公糧、稅款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等費(fèi)用，審批宅基地，開(kāi)具婚姻登記所需證明，國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)，宣傳憲法、法律、法規(guī)和其他國(guó)家的政策并向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議等方面。以協(xié)助審批宅基地為例，村民如果想獲準(zhǔn)在宅基地上建房，如果不能獲得村委會(huì)的審批同意文件，就不能向鄉(xiāng)政府土地管理部門(mén)提出申請(qǐng)，這時(shí)，村委會(huì)的協(xié)助審批行為已經(jīng)成了審批前置條件，成了事實(shí)上的審批行為，這種協(xié)助行為在很大程度上就已經(jīng)具有了行政管理性質(zhì)，完全可以認(rèn)為是在行使有限的行政管理權(quán)限了。當(dāng)村民對(duì)村委會(huì)拒絕出具審批同意文件的行為不服時(shí)，如果要訴諸法律，其被告只能是村委會(huì)，而不能是鄉(xiāng)政府或鄉(xiāng)政府土地管理部門(mén)，此時(shí)，法院在審理時(shí)顯然不能適用民事法律關(guān)系，只能適用行政訴訟法律規(guī)范對(duì)村委會(huì)的行為進(jìn)行司法審查了，這也證明了村委會(huì)的這些協(xié)助行為已經(jīng)具有有限行政權(quán)的性質(zhì)。
三、村委會(huì)行政主體地位分析
一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，工作制度健全
根據(jù)縣委、縣政府對(duì)今年“三送”工作的總體部署和有關(guān)工作要求，我單位成立了以為分管領(lǐng)導(dǎo)兼工作隊(duì)長(zhǎng)，為隊(duì)員的縣廣電新聞中心“三送”工作小組，并順利做好了移交工作；制訂了2013年度工作計(jì)劃；出臺(tái)了以“責(zé)任包干、工作聯(lián)動(dòng)、公開(kāi)承諾、民情臺(tái)賬、責(zé)任追究、每周工作報(bào)告”等一系列工作制度；完善了考勤、督查和請(qǐng)銷假制度，從而確保了工作隊(duì)員的到崗到位。
二、措施有力，工作成效明顯
1、送政策，涉農(nóng)政策宣傳到位。今年以來(lái)，我中心“三送”工作隊(duì)采取了集中授課、上門(mén)服務(wù)、交流談心、發(fā)放資料和張貼標(biāo)語(yǔ)等形式，重點(diǎn)宣傳黨的十精神、惠農(nóng)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、中央出臺(tái)的《若干意見(jiàn)》和我市的土坯房改造等政策精神。工作隊(duì)還重點(diǎn)宣傳了全國(guó)“兩會(huì)”精神，讓群眾在第一時(shí)間了解會(huì)議精神、吃透上級(jí)政策，幫助群眾正確理解政策和掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。活動(dòng)期間，中心“三送”工作隊(duì)共發(fā)放惠民政策、發(fā)展規(guī)劃、致群眾的一封公開(kāi)信等宣傳資料200多份。
2、送服務(wù)，實(shí)際問(wèn)題解決到位。群眾的需求就是中心“三送”工作隊(duì)的工作要求。在今年的“三送”工作中，中心駐濯龍工作隊(duì)每一位成員都認(rèn)真調(diào)查摸底，建立“民情臺(tái)帳”，實(shí)行銷號(hào)整改，真實(shí)反映群眾訴求，切實(shí)為民解決實(shí)際困難。一是全面落實(shí)了工作隊(duì)長(zhǎng)及隊(duì)員每人聯(lián)系50戶農(nóng)戶、非駐點(diǎn)干部每人聯(lián)系15戶農(nóng)戶的全覆蓋工作，及時(shí)逐戶張貼了聯(lián)系牌，發(fā)放了聯(lián)系卡，并嚴(yán)格按照縣“三送”辦工作要求做到了“三必問(wèn)”、“五必訪”。二是幫助村委會(huì)建立了農(nóng)田水利設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目庫(kù)，并幫助村委會(huì)新修了村委會(huì)至張家屋的公路建設(shè)項(xiàng)目，目前路基已經(jīng)完成。三是6月28日，中心邀請(qǐng)了浙江大學(xué)客座教授、溫州泰順集團(tuán)首席獸醫(yī)師，臺(tái)灣安佑集團(tuán)、香港立富集團(tuán)高級(jí)顧問(wèn)汪兆洪教授為濯龍村民進(jìn)行了科學(xué)生豬養(yǎng)殖講座，并深入養(yǎng)殖大戶的養(yǎng)殖現(xiàn)場(chǎng)解答遇到的實(shí)際問(wèn)題，不僅給村民解決了生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展難題，還增強(qiáng)了村民發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)的信心。四是按照“十有”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助村委會(huì)做好了村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)工作，目前該項(xiàng)工作已接近尾聲。五是按照縣示范中心村建設(shè)要求，協(xié)助村委會(huì)推進(jìn)和諧秀美鄉(xiāng)村建設(shè)，大力開(kāi)展以“三清六改四普及”和“三綠一處理”為主要內(nèi)容的村莊整治活動(dòng)，目前這一工作正有序推進(jìn)中。六是努力排查化解矛盾糾紛，化解不穩(wěn)定因素，防止發(fā)生非正常上訪事件。
3、送溫暖，困難需求幫助到位。在“三送”工作中，工作隊(duì)對(duì)因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧、孤寡老人、困難黨員、二女結(jié)扎戶等困難戶做到困難上幫助、生產(chǎn)上幫扶、生活上資助。在春節(jié)和“七一”期間，中心出資3900元開(kāi)展了走訪慰問(wèn)活動(dòng)，給困難群眾和困難黨員送上慰問(wèn)金和無(wú)盡的溫暖。
熱水鎮(zhèn)黨委、政府高度重視政務(wù)公開(kāi)工作，嚴(yán)格按照《宣威市政務(wù)公開(kāi)實(shí)施辦法》在全鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、站所及村委會(huì)推行政務(wù)公開(kāi)制度，力求增強(qiáng)行政管理活動(dòng)的透明度，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督，從而進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系，提高行政效能，促進(jìn)依法行政，現(xiàn)將熱水鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)工作報(bào)告如下：
一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
政務(wù)公開(kāi)工作是行政許可法承諾公示制度的遞延，是在農(nóng)村基層組織中推行政務(wù)、財(cái)務(wù)質(zhì)詢聽(tīng)證會(huì)制度的必然要求，也是把“三個(gè)代表”重要思想進(jìn)一步貫徹落實(shí)到農(nóng)村黨的建設(shè)和經(jīng)常性工作中的具體體現(xiàn)。政務(wù)公開(kāi)的推行，勢(shì)必促進(jìn)和保持農(nóng)村改革，發(fā)展和穩(wěn)定的良好局面，充分實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政務(wù)公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)人民政府調(diào)整、充實(shí)了領(lǐng)導(dǎo)小組：
組長(zhǎng)：
領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在鎮(zhèn)農(nóng)技中心，陶興坤任辦公室主任。
二、政務(wù)公開(kāi)工作的開(kāi)展情況
近幾年來(lái)，我鎮(zhèn)在全面推行政務(wù)公開(kāi)的過(guò)程中，用較大精力抓了站所和村委會(huì)的政務(wù)公開(kāi)，不僅有力地促進(jìn)了農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)和公共管理、服務(wù)機(jī)構(gòu)的廉政勤政建設(shè)，也有效地推動(dòng)了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。
第一，建立健全政務(wù)公開(kāi)制度。為了保證政務(wù)公開(kāi)的質(zhì)量，我們著重抓政務(wù)公開(kāi)的制度化、規(guī)范化建設(shè)。在公開(kāi)原則上，強(qiáng)調(diào)凡是運(yùn)用工作權(quán)力辦理與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，只要不涉及黨和國(guó)家的機(jī)密，不影響穩(wěn)定，都要在一定范圍采取適當(dāng)方式，向干部群眾和社會(huì)公開(kāi)。在公開(kāi)內(nèi)容上，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題，確定公開(kāi)內(nèi)容。我們已確定的鎮(zhèn)機(jī)關(guān)統(tǒng)一對(duì)外公開(kāi)的內(nèi)容，包括鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支、接待費(fèi)開(kāi)支情況；基建項(xiàng)目招投標(biāo)和建設(shè)開(kāi)支情況；土地征用開(kāi)發(fā)和宅基地審批情況；救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況；計(jì)劃生育情況；征兵情況等。同時(shí)
-2-
還要求必須尊重民意，隨時(shí)增加公開(kāi)內(nèi)容。為了保證公開(kāi)內(nèi)容的公正、真實(shí)，在公開(kāi)前都要經(jīng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組審核，或者先征求群眾意見(jiàn)后才能公布。在公開(kāi)載體上，強(qiáng)調(diào)要普遍建立政務(wù)公開(kāi)欄。在公開(kāi)時(shí)間上，強(qiáng)調(diào)區(qū)別事項(xiàng)性質(zhì)，做到全年性大事年初公開(kāi)；財(cái)務(wù)收支和收費(fèi)結(jié)果每季度公開(kāi)一次；經(jīng)常性工作定期公開(kāi)，階段性工作逐段公開(kāi)，臨時(shí)性工作隨時(shí)公開(kāi)。
第二，把站所納入鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)。各站所是現(xiàn)階段農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是與人民群眾打交道最多、最直接的部門(mén)，人民群眾從這些基層站所可感知黨委、政府的形象。如果政務(wù)公開(kāi)缺少了基層站所的內(nèi)容，就是不完整的公開(kāi)。
第三，加強(qiáng)監(jiān)督制約，保障政務(wù)公開(kāi)落到實(shí)處。政務(wù)公開(kāi)既要靠自覺(jué)，更要靠監(jiān)督。在工作中，我們將監(jiān)督的重點(diǎn)放在該公開(kāi)的公開(kāi)了沒(méi)有，公開(kāi)的內(nèi)容是否真實(shí)，群眾的意見(jiàn)是否得到處理，以及對(duì)違反公開(kāi)規(guī)定的問(wèn)題是否作了嚴(yán)肅查處等方面。
三、存在問(wèn)題
（一）受客觀條件限制，公開(kāi)內(nèi)容、信息傳遞面太窄，時(shí)
限性不強(qiáng)，群眾無(wú)法及時(shí)了解和掌握。
（二）站所部門(mén)公開(kāi)的內(nèi)容不及時(shí)、不全面，且不規(guī)范。
（三）村委會(huì)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)欄的內(nèi)容難以監(jiān)督到位，有失真現(xiàn)象。
-3-
四、下步打算
（一）嚴(yán)格按《宣威市政務(wù)公開(kāi)實(shí)施辦法》規(guī)范機(jī)關(guān)、站所及村委會(huì)公開(kāi)的內(nèi)容和形式。
（二）健全和完善村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度
一是完善村委公開(kāi)的內(nèi)容。二是規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式，時(shí)
間和基本程序。三是設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組。四是聽(tīng)取和處理群眾意見(jiàn)
（三）投入必要經(jīng)費(fèi)保障政務(wù)公開(kāi)欄的建設(shè)
（四）指定專門(mén)機(jī)構(gòu)（領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)的政務(wù)
公開(kāi)工作的督促和檢查。
五、幾點(diǎn)體會(huì)及建議
當(dāng)前搞好政務(wù)公開(kāi)，要著重抓好以下幾方面的工作：
一是要緊緊抓住基層群眾最關(guān)心的問(wèn)題來(lái)開(kāi)展，在內(nèi)容和方式上要不斷拓展和深化。公開(kāi)的內(nèi)容要從實(shí)際出發(fā)、因地制宜，公開(kāi)那些群眾最為關(guān)心又需要了解的事項(xiàng)。二是既要認(rèn)真將向廣大群眾公開(kāi)，讓群眾知情和監(jiān)督，又要切實(shí)加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制，保證公開(kāi)內(nèi)容的真實(shí)、公正、可信。三是既要抓好鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的政務(wù)公開(kāi)，又要抓好站所的政務(wù)公開(kāi)。各站所都必須根據(jù)各自職能范圍、行業(yè)特點(diǎn)和工作實(shí)際，積極主動(dòng)地實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。四是把抓好政務(wù)公開(kāi)與深入開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)結(jié)合起來(lái)，凡是涉及村務(wù)的政務(wù)事項(xiàng)，要注意與村務(wù)公
-4-
一問(wèn)題的提出
隨著村民自治制度的實(shí)行和村民委員會(huì)的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對(duì)新型的農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會(huì)這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會(huì)的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方面。
從問(wèn)題的角度來(lái)研究新制度對(duì)于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前村民自治制度實(shí)行過(guò)程中的一個(gè)十分重要的問(wèn)題就是，作為村民自治組織的村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中的職能偏離，即其實(shí)際行為對(duì)于其職能實(shí)施本旨的偏離問(wèn)題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)過(guò)多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實(shí)施不力；村委會(huì)越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會(huì)及村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，變村民自治為村委會(huì)自治或村干部自治；對(duì)國(guó)家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會(huì)職能實(shí)施中的這種偏離不僅對(duì)村民自治的制度化發(fā)展帶來(lái)不良影響，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實(shí)危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過(guò)對(duì)這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實(shí)行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問(wèn)題已經(jīng)引起了包括社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會(huì)科學(xué)研究者的重視，對(duì)于村委會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國(guó)家與社會(huì)”視角和“村干部角色”視角。
“國(guó)家與社會(huì)”視角的研究?jī)H僅用國(guó)家與社會(huì)二分的框架來(lái)解釋村委會(huì)與村黨支部的行為差異或村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡(jiǎn)單的，忽視了現(xiàn)實(shí)中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會(huì)行為中存在的問(wèn)題。比如：村委會(huì)的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會(huì)的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性？村委會(huì)在完成各項(xiàng)組織目標(biāo)時(shí)存在著很大的選擇性，那么它在實(shí)踐中的行動(dòng)依據(jù)是什么？在大多數(shù)時(shí)候和大多數(shù)地方村委會(huì)與村黨支部并未表現(xiàn)出立場(chǎng)上的對(duì)立和利益上的分離，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢(shì)而不是截然的分立，那么村委會(huì)與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來(lái)源來(lái)解釋？
另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場(chǎng)化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無(wú)暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國(guó)家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問(wèn)題。因此村干部在利用所控制的集體資源時(shí)，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了國(guó)家與社會(huì)二分法的不足，用更加具體生動(dòng)的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會(huì)作為一個(gè)組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會(huì)作為一個(gè)正式組織具有獨(dú)立的行動(dòng)能力和獨(dú)立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？本文正是從回答這些問(wèn)題入手，將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)者來(lái)分析村委會(huì)的行動(dòng)邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)的集體行動(dòng)之間的關(guān)系，從而對(duì)村委會(huì)的職能偏離現(xiàn)象提出一個(gè)探索性的解釋框架。
二村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離
在村委會(huì)實(shí)際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會(huì)組織法時(shí)談到了許多中央的政策得不到充分實(shí)施的情況，其他一些政策在實(shí)施過(guò)程中也常常被扭曲了或只得到部分的實(shí)施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會(huì)職能實(shí)施的偏離，這種偏離并不是對(duì)制度規(guī)定的公然違抗和反對(duì)，而是對(duì)其策略性執(zhí)行。在表面看來(lái)，各項(xiàng)職能都得到了實(shí)施，但實(shí)施的實(shí)際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實(shí)施的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會(huì)的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會(huì)職能的核心。村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。
2.1村委會(huì)的權(quán)利偏離
就村委會(huì)的權(quán)利行使來(lái)看，其偏離表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實(shí)施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個(gè)方面來(lái)看村委會(huì)職能實(shí)施中權(quán)利的偏離。
2.1.1權(quán)利的缺失
村委會(huì)在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)遇到的問(wèn)題是其自治權(quán)利受到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)事務(wù)權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會(huì)的自利的非法干預(yù)上：
第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營(yíng)方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本該由村民會(huì)議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書(shū)甚或通過(guò)行政命令的形式，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時(shí)常見(jiàn)諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書(shū)記)通過(guò)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。
第二，財(cái)務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)財(cái)務(wù)管理。支配村委會(huì)的最好辦法，莫過(guò)于控制村級(jí)公共財(cái)政。目前在許多地方實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭(zhēng)議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級(jí)財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。從各地的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過(guò)以下幾種方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。
第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會(huì)的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)候選人的提名、競(jìng)選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。從筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)村的情況來(lái)看，在村委會(huì)選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會(huì)選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會(huì)人事權(quán)的另一個(gè)做法是對(duì)于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權(quán)利的僭越
村委會(huì)權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會(huì)在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。
1.村委會(huì)僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利。
《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作。”這就是說(shuō)，村民會(huì)議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議的決定。重要問(wèn)題由村民會(huì)議決定，而不是由村委會(huì)決定。對(duì)于涉及全體村民利益的事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見(jiàn)，村民代表會(huì)議是特殊情況下村民會(huì)議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來(lái)自村民會(huì)議的授權(quán)。所以，總地來(lái)說(shuō)，關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)的決策權(quán)利在村民會(huì)議，至少應(yīng)該在由村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議，而不在村民委員會(huì)。
但是，在實(shí)際工作中，村委會(huì)時(shí)常僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，形成虛置村民會(huì)議的局面，
這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會(huì)自治”[4]，有的實(shí)際上就是少數(shù)村干部的自治，其實(shí)質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。
2.村委會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利
依照制度規(guī)定，村委會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，村級(jí)組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條對(duì)此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊(duì)也同時(shí)具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會(huì)也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個(gè)人以及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但有一點(diǎn)是村委會(huì)與生產(chǎn)大隊(duì)的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊(duì)相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會(huì)所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對(duì)這些資源享有實(shí)際控制權(quán)。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的背景下，村委會(huì)的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場(chǎng)活動(dòng)提供了便利，而社會(huì)主體的逐利化傾向又使得村委會(huì)及其干部具有了從事牟利活動(dòng)的沖動(dòng)，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會(huì)自覺(jué)地作為直接參與者加入到市場(chǎng)活動(dòng)中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會(huì)和村黨支部高度重合，并沒(méi)有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實(shí)際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)際上沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動(dòng)均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會(huì)的這種行為實(shí)際上是得到上下各方認(rèn)同的。對(duì)于上級(jí)而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體資格問(wèn)題并不重要，實(shí)際上像韓村河、華西村、等所謂“超級(jí)村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對(duì)于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠給自己帶來(lái)更多的福利，也不會(huì)追究村委會(huì)的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營(yíng)受挫，公共資源縮水，自己利益受損時(shí)才會(huì)表示不滿。在這種情況下，村委會(huì)運(yùn)用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是受到鼓勵(lì)的。
村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動(dòng)，但實(shí)際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實(shí)施。村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以說(shuō)是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用（例如增加工作機(jī)會(huì)和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會(huì)和市場(chǎng)控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)）”[5]。
第一個(gè)方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷成功才會(huì)實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實(shí)現(xiàn)，還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因?yàn)椋逦瘯?huì)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的身份有所不同，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無(wú)償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)信譽(yù)和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個(gè)方面的后果總是存在的，即使村委會(huì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的沖突越深。這還是因?yàn)榇逦瘯?huì)與一般經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無(wú)償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會(huì)關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中造成了不平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將會(huì)有損其公共性。現(xiàn)實(shí)中，這種損害的一個(gè)重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級(jí)治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級(jí)治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時(shí)往往村支書(shū)或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會(huì)或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競(jìng)選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。
2.2村委會(huì)的義務(wù)偏離
村委會(huì)職能一方面通過(guò)其各項(xiàng)權(quán)利體現(xiàn)出來(lái)，另一方面通過(guò)其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來(lái)。村委會(huì)的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級(jí)政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級(jí)的事務(wù)[6]。從村委會(huì)的性質(zhì)來(lái)看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會(huì)的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會(huì)的義務(wù)只是協(xié)助開(kāi)展工作。但是，從村民自治實(shí)踐情況來(lái)看，村委會(huì)日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒(méi)有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個(gè)方面，一個(gè)方面是村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)，另一個(gè)方面是村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略。
2.2.1村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)
實(shí)行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會(huì)當(dāng)作自己的“腿”，村委會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來(lái)說(shuō)是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來(lái)屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會(huì)的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會(huì)實(shí)際工作中過(guò)度代行政務(wù)的問(wèn)題。
對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過(guò)多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來(lái)有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級(jí)組織的協(xié)助，因此對(duì)村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對(duì)村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺(jué)地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過(guò)控制村委會(huì)的財(cái)務(wù)權(quán)并將村干部的報(bào)酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報(bào)酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級(jí)的事情不是很多的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報(bào)酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報(bào)酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項(xiàng)任務(wù)完成得不好，就得不到這項(xiàng)工作的結(jié)構(gòu)報(bào)酬。村與村之間干部報(bào)酬的差距就拉開(kāi)了[9]。
2.2.2村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略
按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見(jiàn)，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會(huì)的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項(xiàng)任務(wù)，過(guò)度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個(gè)方面，村委會(huì)對(duì)于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)問(wèn)題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對(duì)村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題加以說(shuō)明。
1關(guān)于村莊公益事業(yè)
關(guān)于村莊公益事業(yè)的問(wèn)題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問(wèn)題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個(gè)基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬(wàn)事大吉。但是問(wèn)題的另一個(gè)方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒(méi)有給村莊帶來(lái)公益？為什么（相對(duì)于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個(gè)“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時(shí)候更為重要的問(wèn)題，即村莊公共組織對(duì)公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對(duì)現(xiàn)有公益資源的動(dòng)員能力的問(wèn)題。這顯然已經(jīng)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而是政治社會(huì)問(wèn)題。從這一視角來(lái)看村莊公益事業(yè)的問(wèn)題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會(huì)對(duì)于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動(dòng)員能力。這兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時(shí)候是互為因果的。由于村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對(duì)于村干部和村委會(huì)的信任，這又必然會(huì)削弱村委會(huì)對(duì)于村莊資源的動(dòng)員能力；另一方面，由于村委會(huì)缺乏對(duì)村莊資源的動(dòng)員能力，對(duì)于村干部而言，公益事業(yè)成為一項(xiàng)十分費(fèi)力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會(huì)降低村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)的熱情。
這種情況下，沒(méi)有外來(lái)的壓力或幫助，村委會(huì)很難自覺(jué)地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來(lái)壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來(lái)幫助包括政府部門(mén)或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動(dòng)的，村莊內(nèi)部的資源動(dòng)員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺(jué)，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動(dòng)的村莊公益事業(yè)中，村委會(huì)并沒(méi)有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒(méi)有通過(guò)組織公益事業(yè)提高其資源動(dòng)員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒(méi)能通過(guò)這樣的機(jī)會(huì)得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對(duì)這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。
2關(guān)于村民利益表達(dá)
按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見(jiàn)，要求和提出建議。村委會(huì)是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過(guò)村委會(huì)得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說(shuō)話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)對(duì)村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計(jì)為村民自治組織的村委會(huì)并沒(méi)有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時(shí)候，它的現(xiàn)實(shí)作用甚至與其制度設(shè)計(jì)構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時(shí)候，村委會(huì)一般還是會(huì)與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國(guó)家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂征地等情況，村委會(huì)往往站在國(guó)家、政府一邊，反過(guò)來(lái)壓制村民的不滿，勸說(shuō)甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對(duì)于村民的利益訴求村委會(huì)并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時(shí)候、有的地方的村委會(huì)也會(huì)為村民說(shuō)幾句好話，爭(zhēng)取一點(diǎn)利益，個(gè)別村委會(huì)甚至?xí)龅酶谩?/p>
三對(duì)村委會(huì)職能偏離現(xiàn)象的解釋
3.1村干部的行動(dòng)與村委會(huì)職能的實(shí)施
要對(duì)村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會(huì)職能得以實(shí)施的基本過(guò)程，即村委會(huì)作為一個(gè)組織的集體行動(dòng)是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？
3.1.1村委會(huì)“法人行動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)
本文解釋村委會(huì)的行動(dòng)的研究策略是將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)主體，并通過(guò)考察村干部個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)集體行動(dòng)之間的關(guān)系找出村委會(huì)集體行動(dòng)的產(chǎn)生機(jī)制。對(duì)于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動(dòng)理論”是一個(gè)十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個(gè)體行動(dòng)與由這些個(gè)體組成的集體的行動(dòng)之間關(guān)系的理論。法人行動(dòng)理論認(rèn)為，法人是通過(guò)自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個(gè)共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動(dòng)的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動(dòng)者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對(duì)自己的整體行動(dòng)負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動(dòng)理論，一個(gè)基本的法人行動(dòng)系統(tǒng)是由一個(gè)委托人和一個(gè)人組成的統(tǒng)一的行動(dòng)單位，其中作為委托人的行動(dòng)者追求自身利益時(shí)有足夠的資源而無(wú)適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動(dòng)者作為人為自己服務(wù)并以支付報(bào)酬為交換手段。
實(shí)行村民自治后的村民委員會(huì)正是一個(gè)現(xiàn)代法人行動(dòng)者，村民通過(guò)民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會(huì)，村委會(huì)的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會(huì)是依法并通過(guò)法定程序成立的正式組織，它由村委會(huì)主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組成法》，村委會(huì)擁有一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會(huì)可替代自然人的功能并對(duì)其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實(shí)際上，村委會(huì)是另一個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)中的人，這個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)是村民會(huì)議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會(huì)結(jié)合而成，而村委會(huì)又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。
村委會(huì)的職能如何能夠落實(shí)到村干部的行動(dòng)中呢？這一點(diǎn)是由村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實(shí)行村民自治后，從法律上看，村委會(huì)的權(quán)威關(guān)系通過(guò)村民選舉行為自愿授予。實(shí)際中，村委會(huì)的建立有部分政府行為，如上級(jí)政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒(méi)有附帶任何報(bào)酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對(duì)行動(dòng)的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來(lái)好處，作為人的村干部的行動(dòng)目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)。基于村民與村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報(bào)酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對(duì)村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來(lái)的對(duì)村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動(dòng)的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過(guò)自己的工作實(shí)施村委會(huì)的各項(xiàng)職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個(gè)人行動(dòng)在村委會(huì)“法人行動(dòng)”中的特殊地位
法人行動(dòng)者是一種無(wú)形實(shí)體，其行動(dòng)意志需要通過(guò)其人的行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動(dòng)者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動(dòng)者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，為全體村民共有的對(duì)村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會(huì)資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會(huì)的各個(gè)管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說(shuō)的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對(duì)于作為個(gè)體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說(shuō)，在村委會(huì)法人行動(dòng)者中，村干部處于一種相對(duì)特殊的地位。
作為人的村干部在村委會(huì)法人行動(dòng)者中的這種特殊地位，使得村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)“法人行動(dòng)”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動(dòng)屬于系統(tǒng)行動(dòng)，其行動(dòng)決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會(huì)法人行動(dòng)產(chǎn)生的集體決策過(guò)程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對(duì)單個(gè)村民要大得多。因?yàn)椋ㄈ诵袆?dòng)的決策基礎(chǔ)是法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中形成的各種利益[11]。而在法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，利益格局的形成是與交換各方的談判實(shí)力分不開(kāi)的，這種談判實(shí)力是由各自占有的資源及其相對(duì)價(jià)值決定的[12]。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，村干部顯然占有了更多的有價(jià)值的資源，因此具有相對(duì)于普通村民來(lái)說(shuō)更強(qiáng)的談判實(shí)力，所以其利益和意志更容易影響到村委會(huì)的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來(lái)交換村民對(duì)其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實(shí)中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長(zhǎng)式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見(jiàn)，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個(gè)人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對(duì)抗和壓制反對(duì)者，比較容易使其主張?jiān)诩w決策中體現(xiàn)。
3.2村委會(huì)職能實(shí)施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)職能實(shí)施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺(jué)保證村委會(huì)職能得到有效實(shí)施就顯得十分重要。那么，在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中村干部個(gè)人行動(dòng)的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺(jué)地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動(dòng)依據(jù)是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動(dòng)者,其行動(dòng)的基本原則是最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會(huì)的需要和偏好，比如其個(gè)人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個(gè)人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評(píng)價(jià)和更好的聲譽(yù)等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對(duì)各種需要和偏好的判斷。也就是說(shuō)，只有被行動(dòng)者所認(rèn)識(shí)到的利益才會(huì)對(duì)其行動(dòng)起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對(duì)其行動(dòng)具有更大的作用。比如，對(duì)于一個(gè)更看重個(gè)人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地實(shí)現(xiàn)其物質(zhì)利益；對(duì)于一個(gè)更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對(duì)于一個(gè)更看重上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個(gè)人對(duì)自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會(huì)因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動(dòng)是為達(dá)到一定目的而通過(guò)人際交往或社會(huì)交換所表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)性行動(dòng)，這種行動(dòng)需要理性的考慮（或計(jì)算）對(duì)其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動(dòng)者的眼光來(lái)衡量。村干部的這種理性行動(dòng)服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時(shí)，村干部也具有能動(dòng)作用，這種能動(dòng)作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對(duì)其行動(dòng)情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆?dòng)策略；另一方面表現(xiàn)在行動(dòng)者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過(guò)對(duì)其行為后果的判斷形成新的行動(dòng)決策。這里所說(shuō)的后果大概分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種。村干部會(huì)根據(jù)后果來(lái)肯定、否定或是矯正其行動(dòng)策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能實(shí)施的制度的行動(dòng)會(huì)受到獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)強(qiáng)化他的這種行動(dòng)，相反則會(huì)對(duì)這種行動(dòng)進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來(lái)利益而不會(huì)受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價(jià)，就會(huì)鼓勵(lì)他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對(duì)制度變通執(zhí)行會(huì)更有利于自己，則會(huì)尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會(huì)的職能偏離
總地來(lái)看，作為理性行動(dòng)者，村干部在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中采取的行動(dòng)策略主要包括兩點(diǎn)：一是從職能實(shí)施的內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能是被選擇性實(shí)施；二是從職能實(shí)施的方式來(lái)看，村委會(huì)的職能是被變通性實(shí)施。
（一）從內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能被選擇性實(shí)施。
實(shí)際上，在目前村委會(huì)職能實(shí)施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實(shí)施各項(xiàng)制度，準(zhǔn)確地說(shuō)，村干部是對(duì)村委會(huì)職能選擇性實(shí)施。為什么村干部有時(shí)是恪守職責(zé)的人，有時(shí)卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實(shí)際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點(diǎn)：
第一，村干部對(duì)自身利益的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益會(huì)有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會(huì)太積極，甚至?xí)Х桨儆?jì)阻礙這些職能的實(shí)施。當(dāng)然，具體是對(duì)其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而是以村干部自己的判斷來(lái)衡量。而且這還與彼時(shí)彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報(bào)酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎(jiǎng)勵(lì)，完成情況不好則會(huì)被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說(shuō)明過(guò)。正是通過(guò)這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來(lái)，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時(shí)會(huì)更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個(gè)事例，類似的利益激勵(lì)任務(wù)還有不少。
第二，村干部對(duì)制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對(duì)于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書(shū)的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺(jué)完成。這種責(zé)任書(shū)每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對(duì)上級(jí)任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒(méi)有類似于這樣的責(zé)任書(shū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書(shū)一般也不會(huì)有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。
（二）從方式來(lái)看，村委會(huì)的職能被變通性實(shí)施。
這里所謂變通包括兩個(gè)方面，一是非對(duì)抗，即村干部基本上不會(huì)明確反對(duì)執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會(huì)利用制度作為其行動(dòng)合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對(duì)于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會(huì)運(yùn)用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實(shí)施，實(shí)際上卻使制度變質(zhì)。
先說(shuō)第一個(gè)方面，村干部對(duì)待各項(xiàng)有關(guān)村委會(huì)職能的制度的方式往往不會(huì)是對(duì)抗性的，即便是對(duì)那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對(duì)則自己的行動(dòng)將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動(dòng)合法性的理由，特別是以國(guó)家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無(wú)論其行動(dòng)在實(shí)質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會(huì)為其行動(dòng)做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說(shuō)第二個(gè)方面，這方面的事例也很多，其實(shí)一直以來(lái)基層干部對(duì)于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級(jí)政策都是采取陽(yáng)奉陰違的對(duì)策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，國(guó)家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過(guò)夸大虛報(bào)農(nóng)民的收入來(lái)掩蓋過(guò)多的收費(fèi)，或是在上級(jí)來(lái)檢查時(shí)做一些臨時(shí)性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)須召開(kāi)村民會(huì)議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會(huì)議替代村民會(huì)議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對(duì)自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對(duì)自己有利，他們會(huì)把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費(fèi)性的投資和壓榨的加重合法化，還會(huì)想方設(shè)法在收取合理稅收的時(shí)候搭便車加收許多不合理的費(fèi)，并且這些不合理的費(fèi)往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動(dòng)的“自由”政治空間
從上一節(jié)的分析可以看出，村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說(shuō)，村干部行動(dòng)中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說(shuō)的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說(shuō)的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個(gè)人或社區(qū)的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對(duì)認(rèn)為在1949年以后的中國(guó)，國(guó)家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會(huì)基層，國(guó)家意志可以在農(nóng)村社會(huì)完全貫徹的觀點(diǎn)提出的，這一概念表明村干部在面對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力時(shí)仍然具有一定的回旋余地。本文所說(shuō)的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實(shí)行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來(lái)源改變的情況下村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力，特別是來(lái)自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力時(shí)仍然可以按照自己的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實(shí)際上，這里的“自由”政治空間是村委會(huì)職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問(wèn)題。聯(lián)系村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來(lái)看，問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善。
3.3.1村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡
平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實(shí)現(xiàn)法人行動(dòng)者的某一目標(biāo)為委托人帶來(lái)某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報(bào)酬。但是，由于人掌握對(duì)法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過(guò)度要價(jià)。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，人的過(guò)度要價(jià)主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對(duì)外聯(lián)系、無(wú)限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會(huì)這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報(bào)酬往往不是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、外部社會(huì)關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽(yù)、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。
在村民自治制度設(shè)計(jì)中，為了防止村干部的權(quán)利過(guò)大帶來(lái)的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對(duì)稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開(kāi)制度的重要性。但是，村務(wù)公開(kāi)的實(shí)際執(zhí)行效果并不能令人樂(lè)觀。很多地方的村務(wù)公開(kāi)僅僅是一種形式，往往是到年終或上級(jí)檢查前，村干部將財(cái)務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開(kāi)了。這種村務(wù)公開(kāi)操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，僅從公布的數(shù)字是看不出問(wèn)題的。二是公開(kāi)方式有弊端，村務(wù)公開(kāi)不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個(gè)重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開(kāi)需要村民有更多的參與，村民通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個(gè)弊端，周期過(guò)長(zhǎng)。村務(wù)一年才公開(kāi)一次，有的地方可能更少，如此長(zhǎng)的周期使得很多重要問(wèn)題已經(jīng)無(wú)從查證，因此有必要制定短周期的定期公開(kāi)制度與重大村務(wù)及時(shí)公開(kāi)相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開(kāi)的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。
村務(wù)公開(kāi)還只是村民對(duì)村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來(lái)，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會(huì)出現(xiàn)人權(quán)利過(guò)大的問(wèn)題。
3.3.2村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善
對(duì)村干部的監(jiān)督，除了來(lái)自村民以外，還來(lái)自國(guó)家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對(duì)村干部的監(jiān)督。雖然實(shí)行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國(guó)家對(duì)村干部的制約相對(duì)減弱，但國(guó)家仍然可以通過(guò)法律手段和政策手段對(duì)村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對(duì)稱的難題，國(guó)家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因?yàn)樯霞?jí)監(jiān)督的困難，國(guó)家才會(huì)積極推行村民自治，期望通過(guò)村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對(duì)村干部而言，來(lái)自國(guó)家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的控制在目的上也存在問(wèn)題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門(mén)的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過(guò)與村干部簽訂責(zé)任書(shū)的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書(shū)只能對(duì)可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無(wú)法量化就不在責(zé)任書(shū)的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書(shū)使得村干部與國(guó)家之間的關(guān)系簡(jiǎn)化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國(guó)家提取農(nóng)村資源的工具，成為國(guó)家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級(jí)只會(huì)關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對(duì)于村干部完成任務(wù)的過(guò)程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過(guò)程中存在不當(dāng)行為，上級(jí)一般也會(huì)容忍，這種容忍就鼓勵(lì)了村干部的不當(dāng)行為。
最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實(shí)行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個(gè)人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財(cái)政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開(kāi)村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書(shū)，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會(huì)影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過(guò)失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對(duì)于村干部而言，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會(huì)關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對(duì)方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)把默許村干部在執(zhí)行制度時(shí)的某些無(wú)損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵(lì)了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國(guó)家對(duì)村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會(huì)造就跨越鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會(huì)進(jìn)一步增加國(guó)家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。
總地來(lái)說(shuō)，村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權(quán)所有
四結(jié)論