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【關(guān)鍵詞】土地開(kāi)發(fā)；DOT模式；地鐵盈利
隨著城市軌道交通的不斷發(fā)展，地鐵逐漸成為我國(guó)大中城市軌道交通的重要組成部分。目前地鐵建設(shè)投資巨大，以南京地鐵為例，每年的建設(shè)資金需求高達(dá)上百億元。在政府財(cái)力有限及地鐵運(yùn)營(yíng)虧損情況下，面對(duì)如此巨大的資金需求，解決融資難問(wèn)題成為地鐵建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵性問(wèn)題。
一、沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)對(duì)地鐵建設(shè)融資的意義
地鐵建設(shè)資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款、運(yùn)營(yíng)收入、土地運(yùn)作收益以及銀行貸款等籌融資方式為地鐵工程建設(shè)提供資金保障，滿(mǎn)足地鐵線(xiàn)路建設(shè)資金需求。從國(guó)外地鐵軌道交通建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地鐵對(duì)提升沿線(xiàn)土地價(jià)值效果顯著，反過(guò)來(lái)，地鐵沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)能有效解決地鐵建設(shè)融資難問(wèn)題，也是保證地鐵健康可持續(xù)發(fā)展的重要方式。沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)對(duì)地鐵建設(shè)融資的意義主要有：
1、籌集資金
土地作為一種稀缺資源，其資源配置要體現(xiàn) “誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，地鐵建設(shè)帶動(dòng)沿線(xiàn)土地升值，通過(guò)土地運(yùn)作為地鐵籌集建設(shè)資金。地鐵公司部屬開(kāi)發(fā)公司成立土地儲(chǔ)備中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)地鐵沿線(xiàn)的一級(jí)土地納入地鐵收儲(chǔ)范圍，通過(guò)土地運(yùn)作獲取土地出讓收益，土地出讓凈收益是建設(shè)資金的重要來(lái)源之一。 目前，南京地鐵就采用這一方式來(lái)解決地鐵建設(shè)資金。
2、還本付息
主要是通過(guò)“地鐵+物業(yè)”模式將地鐵與沿線(xiàn)土地物業(yè)開(kāi)發(fā)聯(lián)合起來(lái)，地鐵公司可對(duì)沿線(xiàn)土地自行進(jìn)行商業(yè)、居住、辦公、酒店等用地的配套設(shè)施開(kāi)發(fā)，以土地二級(jí)開(kāi)發(fā)為主，長(zhǎng)期持有部分優(yōu)質(zhì)商業(yè)地產(chǎn)，每年都可獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的開(kāi)發(fā)收益用于還本付息。目前，我國(guó)地鐵沿線(xiàn)綜合開(kāi)發(fā)工作尚處于起步階段，南京地鐵在車(chē)站和停車(chē)場(chǎng)上蓋物業(yè)、線(xiàn)路沿線(xiàn)地塊開(kāi)發(fā)等方面就進(jìn)行了有益的嘗試。
3、彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損
地鐵作為一種新型的交通方式，高昂的運(yùn)營(yíng)成本以及設(shè)備更新、維保費(fèi)用導(dǎo)致地鐵資金需求量極大，而僅僅靠地鐵運(yùn)營(yíng)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本需要，為了協(xié)調(diào)地鐵運(yùn)營(yíng)虧損，可以將地鐵沿線(xiàn)的地塊通過(guò)某種運(yùn)作方式，交由地鐵開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)，獲取開(kāi)發(fā)收益和租賃費(fèi)用，以土地運(yùn)作收益彌補(bǔ)地鐵運(yùn)營(yíng)虧損，同時(shí)地鐵沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)還能夠吸引客流，帶來(lái)客流增長(zhǎng)，增加地鐵運(yùn)營(yíng)收入，提升地鐵運(yùn)營(yíng)收益。
二、TOD模式與地鐵土地開(kāi)發(fā)
1、TOD模式
TOD（Transit oriented development）指“以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式”，對(duì)于TOD很有多定義，比較典型的認(rèn)為：TOD是一個(gè)緊湊布局的、功能混合的社區(qū)，以一個(gè)公共交通站點(diǎn)為社區(qū)中心，通過(guò)合理的設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)人們較少的使用汽車(chē)，更多地乘坐公共交通。這樣的一個(gè)公交社區(qū)以公交站點(diǎn)為中心向外延伸大約1/4英里（約400米），相當(dāng)于步行5分鐘的距離，位于社區(qū)中心的是公交站點(diǎn)及環(huán)繞在其周?chē)墓苍O(shè)施和公眾空間。公交站點(diǎn)充當(dāng)與周?chē)渌麉^(qū)域聯(lián)系的樞紐，而公共設(shè)施則成為本區(qū)域最為重要的核心。其特點(diǎn)在于集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一身的“混和用途”。
TOD模式在歐美國(guó)家已有很多成功的實(shí)踐，它提供了一種有別于傳統(tǒng)發(fā)展模式的新的土地利用模式，在緊湊的土地上為多種層次的人群提供多樣性的服務(wù)，在區(qū)域規(guī)劃、城市化地區(qū)、新建地區(qū)、改建地區(qū)等多個(gè)層面上都具有廣泛的適用性，尤其是在區(qū)域內(nèi)發(fā)展由多個(gè)TOD網(wǎng)絡(luò)化用地模式，將極大地加強(qiáng)整個(gè)區(qū)域內(nèi)公共交通系統(tǒng)的使用效率，增強(qiáng)區(qū)域快速公交系統(tǒng)的發(fā)展前景。一個(gè)典型的TOD由以下幾種用地功能結(jié)構(gòu)組成：公交站點(diǎn)、核心商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、公共設(shè)施、居住區(qū)、“次級(jí)區(qū)域”。
2、地鐵土地開(kāi)發(fā)
地鐵是一種高效率、大容量的公共交通系統(tǒng)，若能將城市地鐵建設(shè)與沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)予以有效結(jié)合，將大大提高區(qū)域的交通可達(dá)性，形成良好的集聚效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。土地是交通的載體，交通與土地利用是互相制約的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系，本質(zhì)上是一個(gè)整體，也就是說(shuō)，在規(guī)劃階段，即應(yīng)該考慮地鐵與沿線(xiàn)土地利用的綜合規(guī)劃，只有將二者統(tǒng)一規(guī)劃才能實(shí)現(xiàn)有效的土地利用和滿(mǎn)足城市地鐵的客流需求，可實(shí)現(xiàn)城市地鐵建設(shè)與土地利用的優(yōu)化互動(dòng)發(fā)展。
國(guó)內(nèi)地鐵沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的流程是，地鐵公司部屬開(kāi)發(fā)公司受政府委托成立土地儲(chǔ)備中心，對(duì)地鐵沿線(xiàn)一定區(qū)域范圍內(nèi)的土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、置換、收購(gòu)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍的生地、毛地變?yōu)?/p>
“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的熟地后出讓?zhuān)@取土地開(kāi)發(fā)收益。土地儲(chǔ)備分中心可以經(jīng)過(guò)運(yùn)作土地掛牌上市、規(guī)劃好存量土地形成有規(guī)劃、有籌劃、有目標(biāo)的梯度出讓方案、落實(shí)好沿線(xiàn)收儲(chǔ)土地，切實(shí)做好土地開(kāi)發(fā)融資工作。目前，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)收益具體由三個(gè)過(guò)程階段獲取：
1）地鐵公司部屬開(kāi)發(fā)公司在將生地轉(zhuǎn)熟地的開(kāi)發(fā)階段完成后，按一定的比例獲取土地一級(jí)開(kāi)發(fā)收益回報(bào)；
2）土地出讓階段，將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的總投資本錢(qián)計(jì)入土地出讓價(jià)格的計(jì)價(jià)部分，然后進(jìn)行“招、拍、掛”。若地鐵公司部屬開(kāi)發(fā)公司獲取土地開(kāi)發(fā)權(quán)，則實(shí)際支付土地出讓費(fèi)用為土地出讓價(jià)減去土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的總投資本錢(qián)。獲取土地開(kāi)發(fā)權(quán)后地鐵公司部屬開(kāi)發(fā)公司對(duì)地塊進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)獲取物業(yè)開(kāi)發(fā)收益；
3）土地出讓后，土地的出讓價(jià)格減去土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的總投資額，再扣除8%的政府財(cái)政收費(fèi)和2%的土地儲(chǔ)備辦理費(fèi)后的凈收益專(zhuān)項(xiàng)用于地鐵建設(shè)。
三、土地TOD開(kāi)發(fā)模式與地鐵盈利
傳統(tǒng)上地鐵運(yùn)營(yíng)會(huì)使地鐵沿線(xiàn)土地價(jià)值增值，而地鐵本身不能從這種外部性中獲益，將TOD思想引入到地鐵沿線(xiàn)周?chē)恋亻_(kāi)發(fā)上，形成地鐵沿線(xiàn)土地TOD開(kāi)發(fā)模式，即先進(jìn)行地鐵建設(shè)，然后城市開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)沿著地鐵路線(xiàn)開(kāi)發(fā)，這樣地鐵公司提前對(duì)地鐵沿線(xiàn)土地進(jìn)行儲(chǔ)備，并通過(guò)適當(dāng)?shù)耐恋剡\(yùn)作機(jī)制將土地升值收益納入地鐵建設(shè)。從根本上說(shuō)，土地TOD開(kāi)發(fā)是一種用地模式，是一種城市規(guī)劃的新思想，有利于解決城市建設(shè)中的許多矛盾。
目前，各大城市的實(shí)際情況是地鐵造價(jià)高昂，政府財(cái)力有限，因而地鐵融資難就成為不爭(zhēng)的事實(shí)，而不管地鐵采取股權(quán)融資還是債權(quán)融資，都要求地鐵能夠盈利。因此為解決地鐵融資問(wèn)題，必須考慮構(gòu)造地鐵盈利模式，使地鐵成為盈利性行業(yè)，從而達(dá)到地鐵自建、自營(yíng)、自還。隨著“以地補(bǔ)路”、“以地補(bǔ)橋”的運(yùn)作方式日漸成熟，政府部門(mén)逐漸意識(shí)到通過(guò)良好的土地運(yùn)作機(jī)制獲取土地收益，為地鐵盈利提供資金保證。而目前的情況是地鐵建設(shè)帶動(dòng)了地鐵沿線(xiàn)土地升值，獲得升值收益的不是地鐵公司，而是房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。為了協(xié)調(diào)地鐵運(yùn)營(yíng)虧損，可以將地鐵沿線(xiàn)的土地通過(guò)土地運(yùn)作方式，交由地鐵公司開(kāi)發(fā)，用開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵經(jīng)營(yíng)虧損。
根據(jù)TOD土地開(kāi)發(fā)模式，地鐵公司在取得地鐵沿線(xiàn)土地的開(kāi)發(fā)權(quán)后，可以對(duì)土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，具體可據(jù)地理位置、周邊環(huán)境的具體情況選擇不同的組合：1）位于市中心的的區(qū)域土地開(kāi)發(fā)已經(jīng)比較成熟，可利用地鐵站點(diǎn)的建設(shè)，促進(jìn)城市中心的改造，建設(shè)以站點(diǎn)為中心，集商業(yè)、居住、辦公空間為一體，形成有活力的、交通便捷的中心區(qū)；同時(shí)在較大型的換乘中心可采用換乘中心加購(gòu)物中心的模式，這里交通換乘能力強(qiáng)，客流量大，因此可以帶來(lái)較大的商機(jī)，也可以根據(jù)具體情況開(kāi)發(fā)餐飲、娛樂(lè)等設(shè)施；2）位于新城的區(qū)域土地，周?chē)恋亻_(kāi)發(fā)程度不高，可提前做好規(guī)劃，提前對(duì)地鐵沿線(xiàn)的土地納入土地儲(chǔ)備中，集中開(kāi)發(fā)為居住、商業(yè)、公建用地的新區(qū)中心，塑造新城的活力；3）位于城市郊區(qū)的區(qū)域土地，周邊環(huán)境比較復(fù)雜，可以建成以車(chē)站為中心，形成以地鐵為主體，不同交通方式聚集的交通換乘樞紐，以此組織不同方向客流方便到達(dá)城市各中心區(qū)和主要居住地。
香港地鐵在這一方面做得尤為突出，香港地鐵之所以能夠盈利的主要原因就是香港政府采用“地鐵+物業(yè)”模式，即在發(fā)展軌道交通的同時(shí)結(jié)合周邊物業(yè)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地的集約化利用。具體做法是在為建設(shè)地鐵融資時(shí)采取出售周邊物業(yè)的方式，將地鐵沿線(xiàn)的土地出售給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)。由于地鐵交通的發(fā)展必然導(dǎo)致人們出行方式選擇步行，而步行方式又促使開(kāi)發(fā)商在打造TOD的時(shí)候注重廣場(chǎng)、花園、天橋等公共設(shè)施的建設(shè)吸引和帶動(dòng)乘客，從而提高地鐵的投資回報(bào)，隨著社區(qū)的逐漸成熟，也有利于房產(chǎn)的保值和升值，最終形成良性循環(huán)。“地鐵+物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式的精髓是地鐵與物業(yè)產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一，使沿線(xiàn)土地升值的外延收益轉(zhuǎn)為投資者的內(nèi)部收益；同時(shí)，統(tǒng)籌鐵路運(yùn)營(yíng)與物業(yè)開(kāi)發(fā)，也能改善地鐵運(yùn)營(yíng)效益，使其實(shí)現(xiàn)收支平衡并有所盈利，這樣做的結(jié)果是政府、開(kāi)發(fā)商和城市居民的“多贏”。
廣州地鐵沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)是地鐵開(kāi)通帶動(dòng)了沿線(xiàn)商業(yè)的發(fā)展，提高了沿線(xiàn)房地產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力，形成了獨(dú)特的“地鐵經(jīng)濟(jì)帶”；而高密度的土地利用反過(guò)來(lái)又為地鐵的正常運(yùn)營(yíng)提供了充足的客源保障。因此，在地鐵新線(xiàn)的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)爭(zhēng)取提前把握沿線(xiàn)商機(jī)，以盡快獲得沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)權(quán)，利用地鐵車(chē)站設(shè)施和通道設(shè)置、借口的超前規(guī)劃安排，引導(dǎo)各類(lèi)開(kāi)發(fā)商共同在某一節(jié)點(diǎn)上迅速形成組團(tuán)效應(yīng)，制造具有一定規(guī)模的客流發(fā)生源，這樣既可以增加地鐵公司資源開(kāi)發(fā)收益而且可以為增加地鐵客運(yùn)收入，提升地鐵盈利空間。
由此可見(jiàn)，在地鐵建設(shè)規(guī)劃中采用TOD土地開(kāi)發(fā)模式，可以很好的解決地鐵運(yùn)營(yíng)的外部性問(wèn)題，但這種情況多用于新線(xiàn)規(guī)劃，因此新線(xiàn)地鐵建設(shè)應(yīng)超前規(guī)劃，對(duì)擬建地鐵線(xiàn)路周?chē)貕K，提前進(jìn)行儲(chǔ)備，為地鐵將來(lái)發(fā)展提供新的空間。對(duì)已經(jīng)規(guī)劃和建設(shè)好的城市區(qū)域，利用這種模式很難解決外部性問(wèn)題，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出了建立地鐵沿線(xiàn)單位有償受益制度，比如對(duì)地鐵沿線(xiàn)一定范圍內(nèi)有經(jīng)營(yíng)收入的工商企業(yè)按其不同的收益和收入情況，確定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，征收一定的費(fèi)用，用于抵補(bǔ)政府對(duì)地鐵的財(cái)政補(bǔ)貼。
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關(guān)鍵詞：“三舊”改造；土地整合；開(kāi)發(fā)強(qiáng)度；容積率。
中圖分類(lèi)號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
1、“三舊”改造的背景
改革開(kāi)放30多年來(lái)，廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，綜合實(shí)力實(shí)現(xiàn)歷史性跨越。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也消耗了大量的土地資源，粗放的土地利用方式已難以為繼，土地資源供求矛盾日益突出，嚴(yán)重制約廣東省可持續(xù)發(fā)展。廣東省人均耕地只有約0.45畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線(xiàn)，耕地保護(hù)任務(wù)和耕地占補(bǔ)平衡極為艱巨。為了保持增長(zhǎng)，未來(lái)15年廣東省約需40萬(wàn)畝建設(shè)用地，而國(guó)家下達(dá)給廣東的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均每年僅有29萬(wàn)畝，每年缺口約11萬(wàn)畝。為了破解發(fā)展難題，先行先試，2008年12月20日，《國(guó)土資源部、廣東省人民政府共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省合作協(xié)議》在廣州簽定。以舊城鎮(zhèn)、舊廠(chǎng)房、舊村莊為對(duì)象的“三舊”改造，正是其中的重要內(nèi)容之一。
2、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制的定義與作用
2.1土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的定義
土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指城市發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地的開(kāi)發(fā)使用率，主要包括土地的建筑開(kāi)發(fā)容量和建筑覆蓋密度，可用容積率、建筑密度和建筑高度三個(gè)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行控制。其中，容積率直接反映了用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，容積率的合理確定對(duì)于形成項(xiàng)目良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益具有重要意義。
容積率表述的是規(guī)劃用地面積（俗稱(chēng)“凈”地塊）上允許建設(shè)的建筑總?cè)萘浚竟绞?
R=F/A
式中:R——容積率
F——地塊上的總建筑面積(m2)
A——地塊面積(m2)
表一 廣州市增城建筑密度和容積率控制指標(biāo)表
2.2土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制的作用
在我國(guó)城市的發(fā)展過(guò)程中，土地資源稀缺和開(kāi)發(fā)需求旺盛是大多城市所面臨的突出矛盾。市場(chǎng)機(jī)制的作用促使人們追求土地的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)和高效益配置成為必然趨勢(shì)，然而城市總體開(kāi)發(fā)容量是有限度的，必須以保證城市的生態(tài)環(huán)境和市民適宜生活的空間環(huán)境質(zhì)量為前提。土地是國(guó)家不可再生的重要資源，城市土地則是被投入了物化勞動(dòng)(基礎(chǔ)設(shè)施)的資源，具有更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。合理使用城市土地有很大的經(jīng)濟(jì)意義，同時(shí)還有重要的社會(huì)意義和環(huán)境意義。因此，必須確定城市適宜的開(kāi)發(fā)容量并形成合理的空間密度分布，在滿(mǎn)足發(fā)展需要和保證環(huán)境質(zhì)量二者之間取得平衡。對(duì)城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行合理控制和引導(dǎo)，也是塑造城市特色和城市整體景觀風(fēng)貌的重要手段之一。
3、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的傳統(tǒng)研究
3.1現(xiàn)行規(guī)劃編制對(duì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制的不足
城市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政策等諸多因素。目前我國(guó)的城市規(guī)劃體系中，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制主要由控制性詳細(xì)規(guī)劃確定，但在確定控制指標(biāo)時(shí)一直存在著理性依據(jù)不足、隨意性過(guò)大的問(wèn)題，使規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性受到質(zhì)疑和非議。
3.2現(xiàn)行規(guī)劃編制中影響開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的因素
（一）地塊的用地性質(zhì)。由于各種用地有不同的“功能”定位，如商業(yè)金融業(yè)用地、行政辦公用地等的容積率一般應(yīng)該高于居住用地、教育科研用地、醫(yī)療設(shè)施用地等。
（二）地塊的區(qū)位條件。城市用地由于所處位置不同，如市中心或城郊，由于公共配套服務(wù)設(shè)施的多集中于市中心，造成人口的集聚效應(yīng)。同時(shí)，市中心的環(huán)境、交通等條件較好，土地出讓價(jià)格較高的地區(qū)，為節(jié)約集約用地、提高土地利用效率，容積率應(yīng)高于其他地區(qū)。
（三）地塊的土地出讓價(jià)格，即土地出讓方期望價(jià)格。一般情況下，容積率與出讓價(jià)格成正比。期望價(jià)格高，容積率也要相應(yīng)提高。
（四）地塊的基礎(chǔ)設(shè)施條件。即開(kāi)發(fā)建設(shè)的支撐條件，包括現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的水平和自然條件(如地基、土壤、排水等)。一般說(shuō)，較高的容積率需要較好的基礎(chǔ)設(shè)施條件和自然條件作為支撐。
（五）城市規(guī)劃法規(guī)與技術(shù)規(guī)范。即上層次規(guī)劃控制要求，以及城市設(shè)計(jì)上的要求，如建筑高度、間距、形體、綠化、消防通道等。
（六）人們心理環(huán)境承受能力。人們的心理承受能力，過(guò)高的高層建筑使人產(chǎn)生壓抑感和不舒適感，過(guò)小的樓間距會(huì)破壞人們生活的隱私性而產(chǎn)生不安全感。
4、“三舊”改造項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度測(cè)算模型
“三舊”改造項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度測(cè)算模型的理論基礎(chǔ)是投入與產(chǎn)出關(guān)系的分析。“三舊”改造政策里明確要求，政府在“三舊”改造當(dāng)中充當(dāng)?shù)慕巧且龑?dǎo)者，以推進(jìn)“三舊”改造工作為載體，促進(jìn)存量建設(shè)用地“二次開(kāi)發(fā)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化人居環(huán)境，改善城鄉(xiāng)面貌等。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是政府在推進(jìn)“三舊”項(xiàng)目的主要目的是為了贏得社會(huì)的效益與環(huán)境的效益，所以測(cè)算的基本原理是通過(guò)投入和產(chǎn)出間的平衡關(guān)系計(jì)算出合理容積率。通俗的說(shuō)法就是政府在整個(gè)改造過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)收入為零，政府整合土地的成本剛好等于土地出讓金的收入。
41.測(cè)算工作思路
4.2項(xiàng)目改造總成本
（一）土地、物業(yè)整合成本
土地、物業(yè)整合成本P主要以以下五部分構(gòu)成：土地征收補(bǔ)償費(fèi)用p1，建筑物補(bǔ)償費(fèi)用p2（注：未含復(fù)建安置部分），拆遷費(fèi)用p3，搬遷費(fèi)用p4，臨遷補(bǔ)助費(fèi)用p5，再考慮項(xiàng)目改造周期，存在利息和部分不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用，設(shè)比例為α。即土地、物業(yè)整合成本P=（p1＋p2＋p3＋p4＋p5）（1＋α）。
（二）回遷物業(yè)復(fù)建成本
回遷物業(yè)復(fù)建成本J主要由回遷物業(yè)的建安成本j1和物業(yè)的辦證費(fèi)用j2組成，同時(shí)考慮項(xiàng)目改造周期，存在利息和部分不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用，設(shè)比例為β。即回遷物業(yè)復(fù)建成本J= （j1 ＋j2）（1＋β）。
（三）綜合開(kāi)發(fā)成本
綜合開(kāi)發(fā)成本Z是指整個(gè)改造范圍內(nèi)所有的市政道路管網(wǎng)、公共服務(wù)設(shè)施等所需的總的建設(shè)費(fèi)用z1，如學(xué)校、醫(yī)院、綜合文化中心、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、通信設(shè)施、公交站場(chǎng)、道路、廣場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、公共綠地等。同時(shí)也考慮項(xiàng)目改造周期，存在利息和部分不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用，設(shè)比例為γ。即Z= z1（1＋γ）。
綜上所述，項(xiàng)目改造總成本X=P+J+Z。
4.3項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)所需的開(kāi)發(fā)總量
通過(guò)場(chǎng)地周邊最新的土地出讓情況，評(píng)估項(xiàng)目融資地塊可出讓的樓面地價(jià)L（通常該價(jià)格為項(xiàng)目的起拍價(jià)），即得出項(xiàng)目達(dá)到經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)所需的開(kāi)發(fā)總量F0=X/L（單位：平方米）。
4.4項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)融資地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度R0推算與分析研究
（一）項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)融資地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度推算
根據(jù)容積率的定義，經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0= F0/A，結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范要求推算出建筑密度、建筑限高、綠地率等控制性指標(biāo)。
（二）項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)平衡時(shí)融資地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分析研究
以廣州增城市“三舊”政策為例，《增城市“三舊”改造實(shí)施辦法（試行）》（增府[2010]10號(hào)）要求，“三舊”改造以宜居為目標(biāo)，改善人居環(huán)境，凈用地容積率以2.0為宜，原則上不超過(guò)2.5，結(jié)合政策我們可以得出以下結(jié)論：
（1）當(dāng)經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0≤2.0時(shí)，項(xiàng)目改造可為政府帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益E≥（2.0- R0）×A×L（其中政府選取2.0作為項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)容積率）。
（2）當(dāng)經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率2.0≤R0≤2.5時(shí)，項(xiàng)目改造中政府的經(jīng)濟(jì)收益E可由項(xiàng)目的定位與政府的財(cái)政狀況綜合分析確定。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的容積率大于經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)收益為正數(shù)；反之，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的容積率小于經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)收益為負(fù)數(shù)，但是為了落實(shí)項(xiàng)目的市場(chǎng)定位，同時(shí)政府在財(cái)政狀況允許范圍內(nèi)，也可選擇低于經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)容積率。
（3）當(dāng)經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0≥2.5時(shí),政府有以下幾種決策：
①以R0作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)容積率，但是由于容積率增大，居住人口增多，所有的市政道路管網(wǎng)、公共服務(wù)設(shè)施等需重新加大配置，這種方式破壞了原來(lái)的項(xiàng)目定位與城市發(fā)展定位；
②政府財(cái)政允許情況下，以低于經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)容積率進(jìn)行開(kāi)發(fā)，前提是政府財(cái)政資金充裕，虧得起；
③擴(kuò)大改造范圍，爭(zhēng)取把土地整合成本較低的土地納入改造范圍，綜合降低改造成本，降低經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0，再次推算；
④項(xiàng)目目前市場(chǎng)條件還不成熟，暫時(shí)擱置項(xiàng)目，待市場(chǎng)條件成熟再實(shí)施改造。
4.5項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益預(yù)測(cè)
當(dāng)確定了項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度后，即可簡(jiǎn)單估算出政府開(kāi)發(fā)的收益情況。以增城市某改造項(xiàng)目為例，項(xiàng)目的估算樓面地價(jià)為2700元/平方米，經(jīng)推算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)容積率R0為2.46，通過(guò)綜合論證，得出項(xiàng)目融資地塊的平均凈容積率為2.5。由于拍賣(mài)價(jià)格的浮動(dòng)，具體收益分析表格如下：
5、結(jié)論
開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“三舊”改造項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度確認(rèn)更是一個(gè)“新舊”博弈的過(guò)程。“三舊”改造的目的是為了節(jié)約集約用地，提高土地使用效率，也是為了改善人們生產(chǎn)、生活的環(huán)境，而“三舊”改造又是一盤(pán)經(jīng)濟(jì)賬。所以，為了實(shí)現(xiàn)土地的二次高效開(kāi)發(fā)，避免改造后新的交通擁堵，公共服務(wù)設(shè)施配套不足等的民生問(wèn)題的出現(xiàn)，避免項(xiàng)目的爛尾、越改越糟的情況出現(xiàn)，政府在改造項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上，必須通盤(pán)考慮充分科學(xué)論證。
【參考文獻(xiàn)】
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土地不應(yīng)該被閑置，如果開(kāi)發(fā)商買(mǎi)到土地，卻不開(kāi)發(fā)的話(huà)，那么擊鼓傳花的效應(yīng)，必將加大地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。處置閑置土地的工作表明了政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的決心。
9月12日，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》（下稱(chēng)《通知》），要求加大閑置土地，特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域閑置土地的處置力度。
但是，政府并沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)則，因此分析人士認(rèn)為究竟可以清理出多少存量土地，還是一個(gè)未知數(shù)。
安邦咨詢(xún)的分析師徐斌說(shuō)：“這次對(duì)閑置土地的處置，一方面的確是給近期開(kāi)發(fā)商大量囤地的行為敲響警鐘；另一方面也是希望解決有歷史遺留問(wèn)題的土地，以增加土地供應(yīng)，抑制房?jī)r(jià)的上漲。”
再控地產(chǎn)市場(chǎng)
按照國(guó)土資源部要求，到明年6月底前，各地要匯報(bào)閑置土地清理處置情況。
《通知》指出，近年來(lái)，各地積極貫徹落實(shí)國(guó)家加強(qiáng)土地調(diào)控的一系列政策措施，取得了明顯成效。但是，在一些地方、部分行業(yè)特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域土地閑置問(wèn)題突出，處置不力，直接影響了土地調(diào)控的效果。為此，國(guó)土資源部要求各地嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置的有關(guān)規(guī)定，加大處置力度。
國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，到2004年底，全國(guó)閑置土地是28105宗，面積為107萬(wàn)畝。
另有數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國(guó)完成土地開(kāi)發(fā)面積1.18億平方米，同比增長(zhǎng)了7.6%，但比去年同期增幅回落了26.4%。這表明在今年上半年土地供應(yīng)量增加的情況下，開(kāi)發(fā)面積增速并沒(méi)有相應(yīng)提升。今年上半年完成土地開(kāi)發(fā)面積占土地購(gòu)置面積比重為68.4%，完成土地開(kāi)發(fā)面積僅占待開(kāi)發(fā)面積的40%。
國(guó)家這次處置閑置土地的行動(dòng)顯然也與開(kāi)發(fā)商囤地的現(xiàn)象有關(guān)。這次對(duì)閑置土地的清理行動(dòng)也表明了政府打擊囤積土地、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的決心與力度。
如今，開(kāi)發(fā)商在全國(guó)跑馬圈地，各地“地王”不斷出現(xiàn)。很多開(kāi)發(fā)商的土地儲(chǔ)備都?jí)驖M(mǎn)足三至五年的開(kāi)發(fā)要求。
事實(shí)上，廣州和上海已經(jīng)率先開(kāi)始了處置閑置土地的行動(dòng)。
8月份，廣州初步對(duì)37宗約84萬(wàn)平方米閑置用地?cái)M定了處置方案。這些閑置用地以及一些爛尾地將重新推出，預(yù)計(jì)可增加住宅13500套。
在上海，開(kāi)發(fā)商普洛斯公司通過(guò)拍賣(mài)取得了原上海青浦區(qū)一家破產(chǎn)醫(yī)藥企業(yè)的閑置土地。
同時(shí)，通知還要求，實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)“凈地”出讓?zhuān)鲎屒皯?yīng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開(kāi)發(fā)，防止土地閑置浪費(fèi)。并且，通知要求，未按建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定繳清全部土地價(jià)款的，不得發(fā)放土地使用證書(shū)，也不得按土地價(jià)款繳納比例分期發(fā)放土地使用證書(shū)。
清理效果未知數(shù)
閑置土地的定義雖然已經(jīng)很明確，是指已獲出讓但末按照規(guī)定開(kāi)發(fā)的土地。國(guó)家對(duì)閑置土地的處置也早有法規(guī)可依。按照國(guó)土資源部的要求，已簽訂土地使用權(quán)出讓合同的宗地，超過(guò)合同約定的動(dòng)工日期滿(mǎn)1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，將征收相當(dāng)于出讓金20％的土地閑置費(fèi)；滿(mǎn)2年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，依法無(wú)償收回土地使用權(quán)。
但是，一直以來(lái)，閑置土地的2年大限已成為房地產(chǎn)調(diào)控中執(zhí)行最難的政策之一。徐斌說(shuō)：“以前進(jìn)行過(guò)的清理閑置土地的行動(dòng)，因?yàn)楦鞣N復(fù)雜的原因均沒(méi)有取得預(yù)期的效果。”
2005年，北京國(guó)土資源局宣布收回38宗土地，包括摩根廣場(chǎng)和銀泰中心的土地。然而，到了2006年，摩根和銀泰都交還給了原開(kāi)發(fā)商，其余的土地的處理結(jié)果也沒(méi)有更進(jìn)一步的公布。
事實(shí)上，對(duì)閑置土地的處置在落實(shí)的過(guò)程中情況非常復(fù)雜。
東方證券的薛和斌認(rèn)為：“閑置土地很難界定。因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)需要辦理多種手續(xù)，包括規(guī)劃許可證、施工許可證等等。因此報(bào)批是需要一定時(shí)間的。那么在辦理各種手續(xù)的過(guò)程中，超過(guò)了年限的土地還是不是閑置土地，很難定義。”
徐斌也說(shuō)：“如果一個(gè)開(kāi)發(fā)公司倒了的話(huà)，他手中的土地往往要經(jīng)過(guò)4～5年的時(shí)間，才能拿到法院的裁決。只要沒(méi)有法律判決書(shū)，土地就不能動(dòng)。那么這樣的土地也是被閑置了下來(lái)。”
“各種情況糾纏在一起，對(duì)閑置土地的處置落實(shí)起來(lái)也會(huì)千差萬(wàn)別。”徐斌說(shuō)。
這次國(guó)土資源部并沒(méi)有進(jìn)一步出臺(tái)處置閑置土地的相關(guān)細(xì)則，因此很多開(kāi)發(fā)商和分析人士都對(duì)其效果持觀望態(tài)度。
徐斌認(rèn)為：“這次處置閑置土地的力度雖然比以前大，但是究竟可以清理出多少存量土地，還是一個(gè)未知數(shù)。”
其實(shí)，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)地產(chǎn)行業(yè)的整體局面向好的情況下，開(kāi)發(fā)商還是有動(dòng)力將購(gòu)買(mǎi)的土地變?yōu)榉孔映鍪鄣模F(xiàn)在囤地是擔(dān)心將來(lái)無(wú)地可開(kāi)發(fā)。
在改革開(kāi)放之前，我國(guó)城市土地分散利用均是通過(guò)劃撥方式進(jìn)行的。①隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，出讓方式已成為目前取得國(guó)有土地使用權(quán)的主要方式。但由于舊體制下形成的劃撥土地仍然由原產(chǎn)權(quán)單位繼續(xù)使用，加上目前有關(guān)法律規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)用地，軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，公益事業(yè)用地，國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，仍可以以劃撥方式取得，②由此便形成土地使用權(quán)安排的雙軌制，即出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)同時(shí)存在。
土地劃撥相對(duì)于土地出讓而言，雖然歷史“悠久”，但長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)劃撥土地的相關(guān)法律問(wèn)題缺少深入的研究，以至于無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中對(duì)劃撥土地使用權(quán)都存在許多模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。澄清這些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，還劃撥土地使用權(quán)以本來(lái)面目，并賦予其不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代新的內(nèi)涵，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的新要求。為此，本文希望通過(guò)對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題的探討，起到拋磚引玉的作用。
一、劃撥土地使用權(quán)的取得是無(wú)償?shù)膯幔?/p>
出讓土地使用權(quán)的取得是有償?shù)模鴦潛芡恋厥褂脵?quán)的取得具有無(wú)償性。③這是長(zhǎng)期以來(lái)的通說(shuō)，筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人對(duì)此提出異議。但是，這一命題卻是經(jīng)不起推敲的。
首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。這一規(guī)定是迄今為止在立法層面上對(duì)土地使用權(quán)劃撥這一概念所作的最權(quán)威的定義。根據(jù)這一定義，取得劃撥土地使用權(quán)實(shí)際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對(duì)原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國(guó)家將土地交付其使用；另一種情況是國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用人。對(duì)第一種情況而言，劃撥土地使用權(quán)的取得顯然不能說(shuō)是無(wú)償?shù)摹?/p>
其次，在現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)土地使用者都是在交納了補(bǔ)償、安置費(fèi)用后才取得劃撥土地使用權(quán)，無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的情況越來(lái)越少。例如根據(jù)廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區(qū)劃撥建設(shè)用地拆遷房屋動(dòng)遷工作管理規(guī)定》，劃撥建設(shè)用地拆遷房屋，由建設(shè)單位（用地單位）負(fù)責(zé)搬遷、安置、補(bǔ)償。根據(jù)該規(guī)定，在廣州市區(qū)取得劃撥用地使用權(quán)都必須支付土地開(kāi)發(fā)成本。
最后，通過(guò)比較取得出讓土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用與取得劃撥土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用，可以發(fā)現(xiàn)兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據(jù)財(cái)政部《國(guó)有土地使用權(quán)出讓金財(cái)政財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算暫行辦法》第六條的規(guī)定，土地出讓金的構(gòu)成包括土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)用和土地凈收益。土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用就是由對(duì)原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置費(fèi)用構(gòu)成；業(yè)務(wù)費(fèi)用即進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的業(yè)務(wù)性支出，主要包括勘探設(shè)計(jì)費(fèi)、廣告費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、辦公費(fèi)等；土地凈收益就是政府通過(guò)土地開(kāi)發(fā)所獲得的收益。土地出讓金通過(guò)協(xié)商或市場(chǎng)競(jìng)價(jià)確定，不同的地塊土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠(yuǎn)的郊區(qū)）或土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用很高（比如舊城改造項(xiàng)目），出讓金非常接近甚至等于土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用相差無(wú)幾。
有學(xué)者認(rèn)為，即使劃撥土地使用權(quán)人支付了征地補(bǔ)償費(fèi)用（土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用），該費(fèi)用也不屬于土地使用權(quán)出讓金范疇，因而劃撥土地使用權(quán)仍然屬于無(wú)償取得。④但該種觀點(diǎn)回避了土地使用者支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用到底屬于什么范疇這一最核心的問(wèn)題，因而難以令人信服。對(duì)于劃撥土地使用者支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用的性質(zhì)，本文將在后面加以分析。
之所以長(zhǎng)期存在“劃撥土地是無(wú)償取得的”這種認(rèn)識(shí)，筆者分析主要有兩方面的原因：一方面是在改革開(kāi)放之前，確實(shí)存在大量無(wú)償提供劃撥土地的情況；另一方面是長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在人們頭腦中形成的思維定式，認(rèn)為在國(guó)家、個(gè)體之間，總是國(guó)家利益高于一切，而漠視個(gè)體（用地單位）的利益。造成的后果是：國(guó)家無(wú)償收回土地變得順理成章，而土地使用人在支付了巨額的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用后，自身的權(quán)利卻難以得到保障。
二、破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)是否屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)？
最高人民法院《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題的批復(fù)》明確規(guī)定，“破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置”。
筆者認(rèn)為，最高法院這一規(guī)定于法無(wú)據(jù)，并且嚴(yán)重侵害了破產(chǎn)企業(yè)和債權(quán)人的利益，理由如下：
1、最高院在上述批復(fù)中指出，做出這一規(guī)定的法律依據(jù)是《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項(xiàng)及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定。《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項(xiàng)的適用條件是“因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因”，雖然這是一個(gè)有“等”字，但根據(jù)法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項(xiàng)應(yīng)與列明的事項(xiàng)在性質(zhì)上相同或接近，而“破產(chǎn)”與“撤銷(xiāo)、遷移”性質(zhì)完全不同，因此，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)似乎難以適用該條法律；《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者”，通過(guò)前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用的，最高法院對(duì)此不加區(qū)分，任意擴(kuò)大了適用范圍，屬于適用法律不當(dāng)。
2、如果企業(yè)支付了土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用，那么該筆支出應(yīng)作為企業(yè)的投資，如果政府無(wú)償收回土地，實(shí)質(zhì)上等于沒(méi)收了企業(yè)的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓?zhuān)杖〉耐恋爻鲎尳鹬邪似髽I(yè)支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用，政府對(duì)此將構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?/p>
這里需要澄清的核心問(wèn)題是：劃撥土地使用人支付土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用這一行為的法律性質(zhì)到底是什么？筆者認(rèn)為這一行為并非支付地租（與出讓的根本區(qū)別），而只是取得劃撥土地使有權(quán)的前置條件。土地使用人支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用將凝固在土地使有權(quán)這一無(wú)形資產(chǎn)的價(jià)值之中，其所有權(quán)并未轉(zhuǎn)移到土地所有人（國(guó)家），按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)享有”的原則，土地使用人對(duì)凝固在土地使有權(quán)中的這部分價(jià)值應(yīng)享有所有權(quán)。
3、企業(yè)以其全部資產(chǎn)作為其對(duì)外債務(wù)的擔(dān)保，企業(yè)支付的凝固在土地使有權(quán)價(jià)值之中的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用也應(yīng)是其全部資產(chǎn)的組成部分，如果政府無(wú)償收回土地，那么等于沒(méi)收了企業(yè)的部分資產(chǎn)，這必然會(huì)使企業(yè)的擔(dān)保資產(chǎn)減少，從而侵害了債務(wù)人的利益。
綜上所述，最高法院的上述規(guī)定既不合法，也不合理。筆者認(rèn)為，政府可以收回破產(chǎn)企業(yè)的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，但應(yīng)退還企業(yè)支付的土地開(kāi)發(fā)成費(fèi)用，并將其作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。
三、抵押權(quán)人對(duì)劃撥土地使用權(quán)行使抵押權(quán)時(shí)是否可以折價(jià)受讓抵押物？
[案例]國(guó)有企業(yè)甲與乙公司素有經(jīng)濟(jì)往來(lái)，甲累計(jì)拖欠乙貨款人民幣400萬(wàn)元。2002年8月雙方簽訂了《還款協(xié)議》，約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款，同時(shí)約定將產(chǎn)權(quán)屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙，作為履行還款協(xié)議的擔(dān)保。協(xié)議簽訂后，雙方到房地產(chǎn)登記部門(mén)辦理了抵押登記。至2003年2月，由于甲未能按《還款協(xié)議》履行還款義務(wù)，乙遂至法院。開(kāi)庭后，經(jīng)法院調(diào)解，雙方同意將抵押物作價(jià)人民幣400萬(wàn)元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協(xié)商結(jié)果以調(diào)解書(shū)的形成結(jié)案。
筆者認(rèn)為，法院對(duì)本案的處理存在不妥之處：甲、乙雙方不能自行將抵押物折價(jià)低償債務(wù)，法院應(yīng)組織對(duì)抵押物進(jìn)行拍賣(mài)，乙只能以拍賣(mài)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。理由如下：
1、相對(duì)于出讓土地而言，國(guó)家（土地所有人）對(duì)劃撥土地享有更多的權(quán)利。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條列》第四十五條的規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，并且受讓方應(yīng)按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。出讓金通常是按房地產(chǎn)成交價(jià)的一定比例收取。例如《四川省轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國(guó)有土地使用權(quán)（劃撥部分）補(bǔ)交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項(xiàng)規(guī)定：“隨地面附著物（房層、設(shè)施等）轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，按總成交額減支地面附著物重置折扣價(jià)、原征地費(fèi)用、應(yīng)繳納稅費(fèi)后的剩余部分，以50—55%補(bǔ)交抵交出讓金”。因此國(guó)家收取土地出讓金的多少取決于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，如果允許當(dāng)事人自行協(xié)商定價(jià)，則存在暗箱操作的空間，國(guó)家的收益難以得到保證。
轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)涉及到土地的出讓?zhuān)@一行為不僅涉及到轉(zhuǎn)讓方與受讓方，而且涉及到土地出讓人（國(guó)家）。就法律適用而言，這一行為不僅應(yīng)適用有關(guān)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)，而且同時(shí)應(yīng)符合有關(guān)土地出讓的規(guī)定。按照國(guó)土資源部2002年5月9日頒布，自2002年7月1日起施行的《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的精神，⑤本案也不能通過(guò)協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)。
2、《擔(dān)保法》第三十三條規(guī)定：“債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定以該財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)，變賣(mài)該財(cái)產(chǎn)的價(jià)款優(yōu)先受償”。根據(jù)該條規(guī)定，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式既可以是將抵押物折價(jià)抵償債務(wù)，也可以是以拍賣(mài)、變賣(mài)抵押物的價(jià)款優(yōu)先受償。但是，就房地產(chǎn)抵押而言，《擔(dān)保法》是普通法，《城市房地產(chǎn)管理法》是特別法，按照法律適用的一般原則，本案應(yīng)優(yōu)先適用相關(guān)特別法的規(guī)定。
《城市房地產(chǎn)管理法》第四十六條的規(guī)定：“房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為。債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣(mài)所得的價(jià)款優(yōu)先受償”，第五十條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣(mài)該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣(mài)所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償”。顯然，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的房地產(chǎn)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式只有一種：拍賣(mài)抵押物后優(yōu)先受償。法律作出這種特別規(guī)定的合理性在于：在現(xiàn)實(shí)生活中，房地產(chǎn)是重要的生產(chǎn)、生活資料，對(duì)抵押的房地產(chǎn)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，有利于公正地確定房地產(chǎn)的價(jià)值，從而有利于保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。
出讓土地使用權(quán)的取得是有償?shù)模鴦潛芡恋厥褂脵?quán)的取得具有無(wú)償性。③這是長(zhǎng)期以來(lái)的通說(shuō)，筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人對(duì)此提出異議。但是，這一命題卻是經(jīng)不起推敲的。
首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。這一規(guī)定是迄今為止在立法層面上對(duì)土地使用權(quán)劃撥這一概念所作的最權(quán)威的定義。根據(jù)這一定義，取得劃撥土地使用權(quán)實(shí)際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對(duì)原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，國(guó)家將土地交付其使用；另一種情況是國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用人。對(duì)第一種情況而言，劃撥土地使用權(quán)的取得顯然不能說(shuō)是無(wú)償?shù)摹?/p>
其次，在現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)土地使用者都是在交納了補(bǔ)償、安置費(fèi)用后才取得劃撥土地使用權(quán)，無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的情況越來(lái)越少。例如根據(jù)廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區(qū)劃撥建設(shè)用地拆遷房屋動(dòng)遷工作管理規(guī)定》，劃撥建設(shè)用地拆遷房屋，由建設(shè)單位（用地單位）負(fù)責(zé)搬遷、安置、補(bǔ)償。根據(jù)該規(guī)定，在廣州市區(qū)取得劃撥用地使用權(quán)都必須支付土地開(kāi)發(fā)成本。
最后，通過(guò)比較取得出讓土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用與取得劃撥土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用，可以發(fā)現(xiàn)兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據(jù)財(cái)政部《國(guó)有土地使用權(quán)出讓金財(cái)政財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算暫行辦法》第六條的規(guī)定，土地出讓金的構(gòu)成包括土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)用和土地凈收益。土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用就是由對(duì)原土地所有人或使用人的補(bǔ)償、安置費(fèi)用構(gòu)成；業(yè)務(wù)費(fèi)用即進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的業(yè)務(wù)性支出，主要包括勘探設(shè)計(jì)費(fèi)、廣告費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、辦公費(fèi)等；土地凈收益就是政府通過(guò)土地開(kāi)發(fā)所獲得的收益。土地出讓金通過(guò)協(xié)商或市場(chǎng)競(jìng)價(jià)確定，不同的地塊土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠(yuǎn)的郊區(qū)）或土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用很高（比如舊城改造項(xiàng)目），出讓金非常接近甚至等于土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權(quán)所支付的費(fèi)用相差無(wú)幾。
有學(xué)者認(rèn)為，即使劃撥土地使用權(quán)人支付了征地補(bǔ)償費(fèi)用（土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用），該費(fèi)用也不屬于土地使用權(quán)出讓金范疇，因而劃撥土地使用權(quán)仍然屬于無(wú)償取得。④但該種觀點(diǎn)回避了土地使用者支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用到底屬于什么范疇這一最核心的問(wèn)題，因而難以令人信服。對(duì)于劃撥土地使用者支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用的性質(zhì)，本文將在后面加以分析。
之所以長(zhǎng)期存在“劃撥土地是無(wú)償取得的”這種認(rèn)識(shí)，筆者分析主要有兩方面的原因：一方面是在改革開(kāi)放之前，確實(shí)存在大量無(wú)償提供劃撥土地的情況；另一方面是長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在人們頭腦中形成的思維定式，認(rèn)為在國(guó)家、個(gè)體之間，總是國(guó)家利益高于一切，而漠視個(gè)體（用地單位）的利益。造成的后果是：國(guó)家無(wú)償收回土地變得順理成章，而土地使用人在支付了巨額的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用后，自身的權(quán)利卻難以得到保障。
二、破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)是否屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)？
最高人民法院《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題的批復(fù)》明確規(guī)定，“破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置”。
筆者認(rèn)為，最高法院這一規(guī)定于法無(wú)據(jù)，并且嚴(yán)重侵害了破產(chǎn)企業(yè)和債權(quán)人的利益，理由如下：
1、最高院在上述批復(fù)中指出，做出這一規(guī)定的法律依據(jù)是《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項(xiàng)及《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定。《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項(xiàng)的適用條件是“因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因”，雖然這是一個(gè)有“等”字，但根據(jù)法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項(xiàng)應(yīng)與列明的事項(xiàng)在性質(zhì)上相同或接近，而“破產(chǎn)”與“撤銷(xiāo)、遷移”性質(zhì)完全不同，因此，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)似乎難以適用該條法律；《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無(wú)償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者”，通過(guò)前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用的，最高法院對(duì)此不加區(qū)分，任意擴(kuò)大了適用范圍，屬于適用法律不當(dāng)。
2、如果企業(yè)支付了土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用，那么該筆支出應(yīng)作為企業(yè)的投資，如果政府無(wú)償收回土地，實(shí)質(zhì)上等于沒(méi)收了企業(yè)的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓?zhuān)杖〉耐恋爻鲎尳鹬邪似髽I(yè)支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用，政府對(duì)此將構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?/p>
這里需要澄清的核心問(wèn)題是：劃撥土地使用人支付土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用這一行為的法律性質(zhì)到底是什么？筆者認(rèn)為這一行為并非支付地租（與出讓的根本區(qū)別），而只是取得劃撥土地使有權(quán)的前置條件。土地使用人支付的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用將凝固在土地使有權(quán)這一無(wú)形資產(chǎn)的價(jià)值之中，其所有權(quán)并未轉(zhuǎn)移到土地所有人（國(guó)家），按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)享有”的原則，土地使用人對(duì)凝固在土地使有權(quán)中的這部分價(jià)值應(yīng)享有所有權(quán)。
3、企業(yè)以其全部資產(chǎn)作為其對(duì)外債務(wù)的擔(dān)保，企業(yè)支付的凝固在土地使有權(quán)價(jià)值之中的土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用也應(yīng)是其全部資產(chǎn)的組成部分，如果政府無(wú)償收回土地，那么等于沒(méi)收了企業(yè)的部分資產(chǎn)，這必然會(huì)使企業(yè)的擔(dān)保資產(chǎn)減少，從而侵害了債務(wù)人的利益。
綜上所述，最高法院的上述規(guī)定既不合法，也不合理。筆者認(rèn)為，政府可以收回破產(chǎn)企業(yè)的國(guó)有劃撥土地使用權(quán)，但應(yīng)退還企業(yè)支付的土地開(kāi)發(fā)成費(fèi)用，并將其作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。
三、抵押權(quán)人對(duì)劃撥土地使用權(quán)行使抵押權(quán)時(shí)是否可以折價(jià)受讓抵押物？
[案例]國(guó)有企業(yè)甲與乙公司素有經(jīng)濟(jì)往來(lái)，甲累計(jì)拖欠乙貨款人民幣400萬(wàn)元。2002年8月雙方簽訂了《還款協(xié)議》，約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款，同時(shí)約定將產(chǎn)權(quán)屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙，作為履行還款協(xié)議的擔(dān)保。協(xié)議簽訂后，雙方到房地產(chǎn)登記部門(mén)辦理了抵押登記。至2003年2月，由于甲未能按《還款協(xié)議》履行還款義務(wù)，乙遂至法院。開(kāi)庭后，經(jīng)法院調(diào)解，雙方同意將抵押物作價(jià)人民幣400萬(wàn)元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協(xié)商結(jié)果以調(diào)解書(shū)的形成結(jié)案。
筆者認(rèn)為，法院對(duì)本案的處理存在不妥之處：甲、乙雙方不能自行將抵押物折價(jià)低償債務(wù)，法院應(yīng)組織對(duì)抵押物進(jìn)行拍賣(mài)，乙只能以拍賣(mài)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。理由如下：
1、相對(duì)于出讓土地而言，國(guó)家（土地所有人）對(duì)劃撥土地享有更多的權(quán)利。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條列》第四十五條的規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，并且受讓方應(yīng)按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。出讓金通常是按房地產(chǎn)成交價(jià)的一定比例收取。例如《四川省轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國(guó)有土地使用權(quán)（劃撥部分）補(bǔ)交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項(xiàng)規(guī)定：“隨地面附著物（房層、設(shè)施等）轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，按總成交額減支地面附著物重置折扣價(jià)、原征地費(fèi)用、應(yīng)繳納稅費(fèi)后的剩余部分，以50—55%補(bǔ)交抵交出讓金”。因此國(guó)家收取土地出讓金的多少取決于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，如果允許當(dāng)事人自行協(xié)商定價(jià)，則存在暗箱操作的空間，國(guó)家的收益難以得到保證。
轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)涉及到土地的出讓?zhuān)@一行為不僅涉及到轉(zhuǎn)讓方與受讓方，而且涉及到土地出讓人（國(guó)家）。就法律適用而言，這一行為不僅應(yīng)適用有關(guān)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)，而且同時(shí)應(yīng)符合有關(guān)土地出讓的規(guī)定。按照國(guó)土資源部2002年5月9日頒布，自2002年7月1日起施行的《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的精神，⑤本案也不能通過(guò)協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)。
2、《擔(dān)保法》第三十三條規(guī)定：“債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定以該財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)，變賣(mài)該財(cái)產(chǎn)的價(jià)款優(yōu)先受償”。根據(jù)該條規(guī)定，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式既可以是將抵押物折價(jià)抵償債務(wù)，也可以是以拍賣(mài)、變賣(mài)抵押物的價(jià)款優(yōu)先受償。但是，就房地產(chǎn)抵押而言，《擔(dān)保法》是普通法，《城市房地產(chǎn)管理法》是特別法，按照法律適用的一般原則，本案應(yīng)優(yōu)先適用相關(guān)特別法的規(guī)定。
《城市房地產(chǎn)管理法》第四十六條的規(guī)定：“房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為。債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣(mài)所得的價(jià)款優(yōu)先受償”，第五十條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣(mài)該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣(mài)所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償”。顯然，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的房地產(chǎn)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式只有一種：拍賣(mài)抵押物后優(yōu)先受償。法律作出這種特別規(guī)定的合理性在于：在現(xiàn)實(shí)生活中，房地產(chǎn)是重要的生產(chǎn)、生活資料，對(duì)抵押的房地產(chǎn)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，有利于公正地確定房地產(chǎn)的價(jià)值，從而有利于保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。
3、此外，甲屬于國(guó)有企業(yè)，其資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，甲將上述抵押物抵償給乙的行為，屬于國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》第三條的規(guī)定：“在轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估”。該規(guī)定的立法目的在于杜絕暗箱操作，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，保護(hù)國(guó)家利益。因此，從這個(gè)角度而言，由于未按規(guī)定進(jìn)行評(píng)估，本案甲、乙雙方的低償行為也是無(wú)效的。
結(jié)束語(yǔ)：我國(guó)在確立土地出讓制度后仍保留土地劃撥制度的目的在于減少投資公益事業(yè)的成本，從而促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展。以往公益事業(yè)都是由國(guó)家投資，而目前投資主體呈現(xiàn)多元化，特別是越來(lái)越多的民營(yíng)企業(yè)加入到公益事業(yè)的建設(shè)中。因此在法律上對(duì)劃撥土地使用權(quán)的有關(guān)問(wèn)題予以關(guān)注，對(duì)保護(hù)投資者的利益，促進(jìn)公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。所以，在處理劃撥土地使用權(quán)問(wèn)題上，既要保護(hù)土地使用權(quán)人利益，又要同時(shí)兼顧土地所有權(quán)人的利益。
注：①高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國(guó)法制出版社2002年10月第2版，第118頁(yè)。
②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條。
③王小莉主編《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162頁(yè)；高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國(guó)法制出版社2002年10月第2版，第118頁(yè)。
關(guān)鍵詞 土地開(kāi)發(fā) 整理項(xiàng)目 績(jī)效評(píng)價(jià)
在進(jìn)行土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的過(guò)程之中，為了能夠提升該土地的利用率，就需要先對(duì)土地的建設(shè)利用情況有一個(gè)清晰的了解，這也就需要進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。而在土地改造建造的過(guò)程中，其土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)非常重要的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，并會(huì)直接影響到該土地的改造建設(shè)效果。
一、對(duì)土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的簡(jiǎn)要闡述
土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目中的績(jī)效評(píng)價(jià)工作指的是在土地建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理后的一段是假內(nèi)，為了對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)際效益進(jìn)行權(quán)衡，以及對(duì)土地建設(shè)項(xiàng)目的影響進(jìn)行分析，從而對(duì)該土地整理項(xiàng)目的建設(shè)前景進(jìn)行預(yù)測(cè)，并進(jìn)一步指導(dǎo)其進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的方式。通常情況下在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中需要考慮到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益以及社會(huì)效益這三個(gè)方面，而在具體進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，通常是從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行：第一，效益評(píng)價(jià)。進(jìn)行效益評(píng)價(jià)的目的主要是對(duì)該土地項(xiàng)目能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中經(jīng)濟(jì)效益指的是該項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期的獸醫(yī)，而向社會(huì)效益則指的是該項(xiàng)目是否達(dá)到了預(yù)期的效益。第二，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)：該部分的績(jī)效評(píng)價(jià)目的在于考察該土地項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中其資金的使用情況以及相關(guān)資金的管理狀況，而借助于財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)工作，還能夠進(jìn)行資金的有效利用。第三，業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)：業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)的目的主要是考察員工們?cè)谕恋仨?xiàng)目開(kāi)發(fā)的過(guò)程中是否嚴(yán)格按照施工標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行施工，并需要考察到期資料數(shù)據(jù)是否齊全以及績(jī)效評(píng)價(jià)是否達(dá)標(biāo)等。
二、在土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的基礎(chǔ)與指標(biāo)體系
（一）進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)思路分析
在對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，其設(shè)計(jì)思路主要是根據(jù)評(píng)價(jià)的定義來(lái)進(jìn)行需要評(píng)價(jià)內(nèi)容的確定，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用合理的評(píng)價(jià)方法來(lái)進(jìn)行分析評(píng)估，最后將所得到的評(píng)價(jià)結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)。在土地項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，其目的在于評(píng)價(jià)該土地項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期的收益。在具體評(píng)估的過(guò)程中，還需要進(jìn)行評(píng)估的人員能夠結(jié)合實(shí)際來(lái)確定該土地項(xiàng)目是否達(dá)標(biāo)，此外對(duì)于土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中所存在的一些問(wèn)題也要進(jìn)行及時(shí)的解決。
（二）進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)分析
現(xiàn)階段在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，其主要是運(yùn)用層次分析法來(lái)進(jìn)行土地項(xiàng)目的分析與評(píng)價(jià)工作。所謂的層次分析法指的是將所需分析項(xiàng)目中的各個(gè)因素按照從高到低的關(guān)系來(lái)進(jìn)行排列分層，并需要根據(jù)不同層次之間的因素，來(lái)對(duì)這些因素進(jìn)行客觀的分析，然后在借助于相應(yīng)的數(shù)學(xué)方式來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)項(xiàng)目的主次排序，并根據(jù)實(shí)際建設(shè)情況來(lái)對(duì)本次土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)價(jià)。
（三）在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的指標(biāo)體系分析
在對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行指標(biāo)體系的確定時(shí)，首先需要相關(guān)的評(píng)價(jià)人員對(duì)該土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，然后對(duì)其進(jìn)行優(yōu)劣劃分。在此基礎(chǔ)上，評(píng)估人員還需要找出影響到績(jī)效的因素，還需要針對(duì)這些影響因素進(jìn)行分析研究，來(lái)提出針對(duì)性的解決方法。我國(guó)現(xiàn)階段進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的目的在于對(duì)量化增加效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，這也就要求評(píng)價(jià)人員在具體的評(píng)價(jià)工作之中，需要充分考慮到土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的各種外界因素，并需要運(yùn)用綜合性、系統(tǒng)性以及典型性的原則來(lái)進(jìn)行期開(kāi)發(fā)建設(shè)工作。
三、現(xiàn)階段幾種常見(jiàn)的土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)方法分析
（一）在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中所使用的幾種技術(shù)
在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，通常會(huì)采用施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)以及內(nèi)業(yè)資料審查評(píng)價(jià)這兩種方式來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)工作。其中施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)法主要是對(duì)該土地項(xiàng)目的具體施工進(jìn)度進(jìn)行分析，并對(duì)一些已經(jīng)完成的施工項(xiàng)目進(jìn)行有效分析，采用該評(píng)價(jià)方法主要是對(duì)施工的質(zhì)量、數(shù)量以及效果等因素進(jìn)行評(píng)估分析；進(jìn)行內(nèi)業(yè)資料評(píng)價(jià)法進(jìn)行評(píng)價(jià)工作時(shí)，則需要運(yùn)用立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告以及質(zhì)量管理體系構(gòu)建等多種技術(shù)來(lái)進(jìn)行。在完成施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)以及內(nèi)業(yè)資料審查評(píng)價(jià)等相關(guān)工作之后，還需要由專(zhuān)業(yè)人士來(lái)對(duì)其進(jìn)行客觀的整理分析與討論，并根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體規(guī)定來(lái)對(duì)測(cè)定數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并給出一個(gè)比較綜合的量化評(píng)價(jià)意見(jiàn)，這也是整個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的最初評(píng)價(jià)意見(jiàn)。在這一基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)人員還需要再次進(jìn)行討論分析，并寫(xiě)出一個(gè)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，從而獲得一個(gè)良好的績(jī)效綜合評(píng)價(jià)效果。
（二）評(píng)價(jià)方法
土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目施工進(jìn)度的不同，也會(huì)直接影響到其績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇，通常情況下降施工進(jìn)度分為以下三種：第一，對(duì)于還沒(méi)有進(jìn)行開(kāi)發(fā)的土地項(xiàng)目，需要在具體開(kāi)發(fā)之前督促項(xiàng)目單位進(jìn)行相應(yīng)的承諾措施；第二，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的過(guò)程中，因?yàn)檎麄€(gè)項(xiàng)目的施工周期比較長(zhǎng)，所以需要對(duì)該項(xiàng)目的進(jìn)入以及目標(biāo)進(jìn)行定期O績(jī)效評(píng)價(jià)；第三，在項(xiàng)目進(jìn)行完成之后，對(duì)該項(xiàng)目所取得的建設(shè)效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。
四、進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的合理建立
通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立主要有以下幾個(gè)方面的意義：第一，能夠促進(jìn)土地資源的持續(xù)利用。在進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，其往往需要長(zhǎng)時(shí)間的考察才能夠?qū)ζ渲兴纳鷳B(tài)效益以及社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，在這一過(guò)程中還需要安排專(zhuān)業(yè)人員來(lái)進(jìn)行實(shí)地的考察以及評(píng)估，才能夠得到一個(gè)有效的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。而通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，還能夠?qū)υ撏恋刭Y源是否得到了合理的開(kāi)發(fā)利用來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而促使整個(gè)土地資源能夠得到可持續(xù)利用。第二，完善現(xiàn)有的土地項(xiàng)目整理管理體系：現(xiàn)階段我國(guó)的土地項(xiàng)目整理管理體系還存在著許多問(wèn)題，而一些開(kāi)發(fā)商在具體施工過(guò)程中也只注重于項(xiàng)目施工之前的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)以及施工過(guò)程中的管理環(huán)節(jié)，對(duì)于施工之后的成果檢驗(yàn)環(huán)節(jié)就缺乏一定的重視。這也就需要建立起一個(gè)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)對(duì)整個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的施工環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，并促進(jìn)整個(gè)項(xiàng)目施工的順利進(jìn)行。第三，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目后管理工作：現(xiàn)階段許多施工企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目結(jié)束之后的管理方式有所欠缺，對(duì)于其相關(guān)的規(guī)定以及規(guī)章制度也比較少，并缺乏相應(yīng)的定量評(píng)價(jià)。因此就應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)完善的機(jī)制來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目后的管理工作，并促進(jìn)項(xiàng)目結(jié)束之后的檢驗(yàn)與管理。
五、結(jié)語(yǔ)
我國(guó)的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作起步比較晚，而在之前的施工環(huán)節(jié)中幾乎都沒(méi)有這個(gè)環(huán)節(jié)，并導(dǎo)致了具體施工過(guò)程中沒(méi)有過(guò)多的經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行參考。因此企業(yè)在進(jìn)行該方面的工作時(shí)，就需要根據(jù)實(shí)際的施工情況來(lái)進(jìn)行合理的效評(píng)價(jià)，并需要對(duì)整個(gè)施工環(huán)節(jié)中的收益情況進(jìn)行記錄，對(duì)于一些施工流程中所存在的問(wèn)題，還需要進(jìn)行及時(shí)的解決，只有這樣才能夠促進(jìn)我國(guó)土地開(kāi)發(fā)管理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作變得更加的成熟與完善，并進(jìn)一步促進(jìn)該項(xiàng)目的順利實(shí)施。
（作者單位為廣西柳州綠達(dá)實(shí)業(yè)有限公司）
參考文獻(xiàn)
[1] 鄭華偉，張俊鳳，劉友兆，等.基于熵權(quán)可拓物元模型的農(nóng)村土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)[J].水土保持通報(bào)，2014（12）.
關(guān)鍵詞：土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)；整理項(xiàng)目；后期分析；總結(jié)改進(jìn)
土地作為一種稀缺性資源，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，對(duì)建設(shè)用地需求加大，可利用的土地存量已經(jīng)不多。土地整理規(guī)劃成為了實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的主要途徑。但是，由于地形、環(huán)境等因素，不同的地區(qū)其效益也有所不同，所以在進(jìn)行土地整理規(guī)劃工作時(shí)，務(wù)必考慮“因地制宜”的原則。
一、土地整理概述
我國(guó)土地整理一般定義為：在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整改造，綜合整治，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程[1]。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)土地利用環(huán)境的建設(shè)，消除土地利用中的制約或限制因素，促進(jìn)土地利用的有序化和集約化，保證土地資源可持續(xù)利用，從而滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)土地資源的要求。
土地整理本質(zhì)是不斷提高土地資源的經(jīng)濟(jì)供給能力。如提高土地經(jīng)濟(jì)能力和數(shù)量，從而服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。土地整理應(yīng)追求生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，做到生態(tài)上平衡，經(jīng)濟(jì)上有效，社會(huì)上可行[2]。其根本任務(wù)是形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求。從現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求層面來(lái)看，土地整理尤其是農(nóng)地整理工作有以下五方面任務(wù)和目標(biāo)：
1）增加耕地有效面積。通過(guò)土地整理的多種方法和手段來(lái)增加有效耕地面積，以彌補(bǔ)建設(shè)用地對(duì)耕地的占用，促進(jìn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2）加快城鄉(xiāng)一體化步伐。土地整理要實(shí)現(xiàn)以建制鎮(zhèn)為單位，與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，耕地向集約化集中的目標(biāo)。
3）調(diào)整人地對(duì)應(yīng)關(guān)系。按照社會(huì)生產(chǎn)力的要求，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理對(duì)土地利用中產(chǎn)生的人與地及人與人的關(guān)系，予以調(diào)整和適度組織重配，使人們對(duì)土地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)更趨合理。
二、土地整理項(xiàng)目區(qū)基本情況
清鎮(zhèn)市屬上楊子地臺(tái)褶帶的中部，黔南古陷褶斷束黔西山字型構(gòu)造體系前面弧頂及其東翼，屬華南臺(tái)塊黔中臺(tái)凸的一部分。碳酸鹽類(lèi)巖分布廣，面積大，巖溶發(fā)育強(qiáng)烈，地貌類(lèi)型多樣。項(xiàng)目區(qū)位于清鎮(zhèn)市王莊布依族苗族鄉(xiāng)花圍村，為高中山丘陵地，地勢(shì)平緩，地形坡度在5-8o 之間。其建設(shè)資金主要為自籌。項(xiàng)目區(qū)土地總面積5.17hm2，裸巖石礫地5.11hm2，占總面積的98.84%。經(jīng)過(guò)實(shí)地勘察了解到，項(xiàng)目區(qū)主要的受限因素是，裸巖石礫地所占比例大，有土壤的地方土層薄，面積較少且依附于石盤(pán)之上，水土流失嚴(yán)重，無(wú)田間道路及農(nóng)田水利設(shè)施，因此項(xiàng)目區(qū)一直被荒廢。
項(xiàng)目區(qū)土地項(xiàng)目整理前土地利用現(xiàn)狀如下表1：
表1：項(xiàng)目區(qū)土地項(xiàng)目整理前土地利用現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表一級(jí)地類(lèi)
二級(jí)地類(lèi)
三級(jí)地類(lèi)
開(kāi)發(fā)前
名稱(chēng)
編號(hào)
面積（公頃）
比例
農(nóng)用地
耕地
旱地
114
0.00
0.00%
菜地
115
0.00
0.00%
小計(jì)
0.00
0.00%
其他農(nóng)用地
農(nóng)村道路
153
0.06
1.16%
農(nóng)田水利用地
156
0.00
0.00%
小計(jì)
0.06
1.16%
合計(jì)
0.06
1.16%
未利用地
未利用地
裸巖石礫地
316
5.11
98.84%
小計(jì)
5.11
98.84%
合計(jì)
5.11
98.84%
總計(jì)
5.17
100.00%
數(shù)據(jù)來(lái)源：實(shí)地測(cè)量計(jì)算。
三、項(xiàng)目區(qū)土地整理項(xiàng)目完成后土地利用情況
根據(jù)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土層情況，水源條件，確定土地利用方向?yàn)椋瑢?duì)坡度在5-80的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)規(guī)劃成旱地。開(kāi)發(fā)后耕地面積為4.98hm2，占總面積的96.30%，農(nóng)村道路0.1 hm2，占總面積的1.91%，農(nóng)田水利用地0.09hm2，占總面積的1.80%；項(xiàng)目區(qū)開(kāi)發(fā)前后土地利用結(jié)構(gòu)對(duì)比見(jiàn)下表2 ：
表2：土地利用結(jié)構(gòu)變化表 單位：hm2一級(jí)地類(lèi)
二級(jí)地類(lèi)
三級(jí)地類(lèi)
開(kāi)發(fā)前
開(kāi)發(fā)后
增減
名稱(chēng)
編號(hào)
面積
比例
面積
比例
面積
比例
農(nóng)用地
耕地
旱地
114
0.00
0.00%
4.98
96.30%
4.98
96.30%
菜地
115
0.00
0.00%
0.00
0.00%
0.00
0.00%
小計(jì)
0.00
0.00%
4.98
96.30%
4.98
96.30%
其他農(nóng)用地
農(nóng)村道路
153
0.06
1.16%
0.10
1.91%
0.04
0.75%
農(nóng)田水利用地
156
0.00
0.00%
0.09
1.80%
0.09
1.80%
小計(jì)
0.06
1.16%
0.19
3.70%
0.13
2.54%
合計(jì)
0.06
1.16%
5.17
100.00%
5.11
關(guān)鍵詞：土地項(xiàng)目 開(kāi)發(fā)整理 績(jī)效評(píng)價(jià)
中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）07（a）-0196-01
1 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的定義
土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)在土地改造建設(shè)當(dāng)中是一個(gè)非常重要的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，它主要是指在土地建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理之后的一段時(shí)間里，為了權(quán)衡該項(xiàng)目的實(shí)際效益、對(duì)整個(gè)土地建設(shè)項(xiàng)目的影響、以此來(lái)對(duì)未來(lái)的土地整理項(xiàng)目前景進(jìn)行預(yù)測(cè)、有效地進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)等進(jìn)行指導(dǎo)，從而對(duì)整個(gè)土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理進(jìn)行效益評(píng)價(jià)。對(duì)土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)主要是為了考察該項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期計(jì)劃的效益，它主要是社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合，這三者之間相互制約、互相聯(lián)系。在實(shí)際進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)主要是從以下三方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)：（1）效益評(píng)價(jià)。效益評(píng)價(jià)主要要是評(píng)價(jià)土地項(xiàng)目所帶來(lái)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益主要是看該項(xiàng)目對(duì)整個(gè)社會(huì)分配是否平等；經(jīng)濟(jì)效益是指該項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期效益。（2）財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要是考察土地項(xiàng)目在實(shí)際的利用建設(shè)過(guò)程中資金的使用情況以及相關(guān)的資金管理狀況，通過(guò)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，可以有效地利用資金。（3）業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)。業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)主要是考察員工在土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中是否按照管理進(jìn)行施工、相關(guān)的資料數(shù)據(jù)是否齊全、績(jī)效是否達(dá)標(biāo)等等。
2 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)基礎(chǔ)以及指標(biāo)體系
2.1 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)思路
土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)思路主要是根據(jù)評(píng)價(jià)的定義進(jìn)行內(nèi)容確定，然后運(yùn)用有效的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，最后得到的結(jié)果與計(jì)劃的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比評(píng)價(jià)。土地項(xiàng)目中績(jī)效評(píng)價(jià)主要是綜合評(píng)價(jià)該項(xiàng)目是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果，根據(jù)相關(guān)專(zhuān)家的分析與評(píng)價(jià)，然后結(jié)合實(shí)際，最終確定該項(xiàng)目的績(jī)效是否達(dá)標(biāo)，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)提出解決方法進(jìn)行解決。
2.2 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)
土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)主要是運(yùn)用層次分析法對(duì)土地項(xiàng)目進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。所謂的層次分析法主要是指把要分析的項(xiàng)目中各個(gè)因素按照從高到低的隸屬關(guān)系進(jìn)行排列分層，然后根據(jù)不同的層次的因素，分析之間的關(guān)系，進(jìn)行客觀的分析，然后再利用數(shù)學(xué)方法進(jìn)行主次排序，最后運(yùn)用到實(shí)際的問(wèn)題中進(jìn)行分析和判斷。在土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)中主要是運(yùn)用層次分析法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。
2.3 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系
土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系主要是指對(duì)土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理所產(chǎn)生的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，然后進(jìn)行優(yōu)劣劃分，最后找到影響績(jī)效的因素，針對(duì)這些影響因子進(jìn)行分析和完善。眾所周知，土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)主要是量化增加效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。所以在實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要考慮到開(kāi)發(fā)的環(huán)境各種外界因素，利用綜合性、系統(tǒng)性、綜合性與典型性原則進(jìn)行開(kāi)發(fā)。
3 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)與方法
3.1 評(píng)價(jià)使用的技術(shù)
土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)路線(xiàn)主要是分兩部分，分別是施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)以及內(nèi)業(yè)資料審查評(píng)價(jià)：施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)主要是真對(duì)土地項(xiàng)目施工的進(jìn)度，分析已經(jīng)完成的項(xiàng)目，根據(jù)設(shè)計(jì)的方案進(jìn)行接下來(lái)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的進(jìn)行，主要是從施工的質(zhì)量、數(shù)量以及效果等方面進(jìn)行分析；內(nèi)業(yè)資料審查評(píng)價(jià)主要是從立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)、質(zhì)量管理體系構(gòu)建、招投標(biāo)，到野外施工與檢查的監(jiān)理報(bào)告、竣工報(bào)告、財(cái)務(wù)預(yù)決算、設(shè)計(jì)變更等各種技術(shù)、財(cái)務(wù)資料進(jìn)行項(xiàng)目審查評(píng)價(jià)。根據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)和內(nèi)業(yè)資料審查評(píng)價(jià)之后，由專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行客觀的整理分析和討論，然后根據(jù)指標(biāo)規(guī)定進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，給出綜合的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，最后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，得到土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的最初意見(jiàn)。根據(jù)這個(gè)最初意見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)人士再進(jìn)行綜合討論和分析，寫(xiě)出完整的績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，再結(jié)合每一個(gè)項(xiàng)目的指標(biāo)和等級(jí)，進(jìn)行結(jié)果和績(jī)效綜合評(píng)價(jià)。
3.2 評(píng)價(jià)方法
土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)方法根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度可以分為三種：一個(gè)是對(duì)還沒(méi)有開(kāi)采的土地項(xiàng)目，在開(kāi)發(fā)之前進(jìn)行督促項(xiàng)目單位進(jìn)行承諾措施；一個(gè)是在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，由于項(xiàng)目周期比較長(zhǎng)，所以要對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度以及目標(biāo)進(jìn)行定期的績(jī)效評(píng)價(jià)；還有一個(gè)是對(duì)項(xiàng)目結(jié)束之后，對(duì)項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。
具體的績(jī)效評(píng)價(jià)方法還有：對(duì)土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)立指標(biāo)體系，根據(jù)該體系，結(jié)合綜合定量評(píng)價(jià)方法進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。這樣可以從一個(gè)微觀的層面分析土地項(xiàng)目進(jìn)度的狀況，然后找出其中的問(wèn)題，進(jìn)行分析，找出辦法解決。
4 土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)制建立
建立土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制主要有三方面的意義：（1）促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理產(chǎn)生的績(jī)效需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的考察才能看出其中的生態(tài)效益和社會(huì)效益，這個(gè)過(guò)程中還需要派專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行實(shí)地考察和監(jiān)測(cè)，通過(guò)分析和評(píng)價(jià)，才能計(jì)算出其中的績(jī)效。建立土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，有利于考察土地資源是否得到合理的開(kāi)發(fā)利用，促使土地資源得到可持續(xù)的利用。（2）完善土地項(xiàng)目整理管理體系。目前中國(guó)的土地項(xiàng)目整理管理體系還不夠完善，只注重了項(xiàng)目施工之前的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)和施工過(guò)程環(huán)節(jié)的管理，對(duì)于施工完成之后的成果檢驗(yàn)環(huán)節(jié)缺乏必要的管理，所以應(yīng)該建立一個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，從土地整理工作的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)、報(bào)批環(huán)節(jié)、實(shí)施環(huán)節(jié)、竣工環(huán)節(jié)和后管理環(huán)節(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，進(jìn)行監(jiān)督，從而促進(jìn)施工的進(jìn)行。（3）有利于加強(qiáng)項(xiàng)目后管理。眾所周知，目前在土地項(xiàng)目中，施工前和施工過(guò)程中的相關(guān)規(guī)定比較成熟，在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、整理、實(shí)施等環(huán)節(jié)都得到了具體的體現(xiàn)，而在項(xiàng)目結(jié)束之后的管理卻有所缺失，相關(guān)的規(guī)定和規(guī)章制度也比較少，定量評(píng)價(jià)少。所以應(yīng)該建立一個(gè)完善的機(jī)制進(jìn)行項(xiàng)目后管理，有效地促進(jìn)項(xiàng)目結(jié)束之后的檢驗(yàn)和管理。
5 結(jié)語(yǔ)
在土地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)整理中進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是一個(gè)全新的項(xiàng)目?jī)?nèi)容。在此之前的項(xiàng)目施工中幾乎沒(méi)有這個(gè)環(huán)節(jié)。所以在實(shí)際的施工中，沒(méi)有太多的經(jīng)驗(yàn)可供參考，企業(yè)在實(shí)際工作中，要根據(jù)具體情況和問(wèn)題進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)施工前中后的效益，根據(jù)實(shí)際情況，做好記錄，具體問(wèn)題具體解決，從而使績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)更加成熟和完善，促使項(xiàng)目的進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)
[1] 盧景麗.土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（5）.
