時(shí)間：2023-09-27 09:24:23
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監(jiān)管困局：系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)難防范
就目前縣域監(jiān)管體系而言，對(duì)于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，還存在亟需理順的幾個(gè)問題。
一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在監(jiān)管缺位問題。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，縣域金融機(jī)構(gòu)由原來的三類發(fā)展到六大類：一類是由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管辦和人民銀行縣級(jí)支行負(fù)責(zé)監(jiān)管的各大商業(yè)銀行在縣域的分支機(jī)構(gòu)、農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行、股份制銀行，以及新型的村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社。二類是證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的證券公司。三類是由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管的保險(xiǎn)公司。四類是由地方政府金融局監(jiān)管的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司。五類是由地方政府商務(wù)局負(fù)責(zé)監(jiān)管的典當(dāng)行和拍賣公司。六類是部分地區(qū)由農(nóng)委牽頭、與民政部門協(xié)同監(jiān)管的農(nóng)民資金互助合作社。目前證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有縣一級(jí)建制，難以對(duì)縣域保險(xiǎn)、證券機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)情況進(jìn)行全面監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)，縣域證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管缺位，致使銀證、銀券、銀保等跨行業(yè)合作業(yè)務(wù)缺乏日常監(jiān)督，蘊(yùn)含系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
二是監(jiān)管主體依托的法律滯后，存在責(zé)權(quán)不清問題。中央監(jiān)管部門的人民銀行、銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管辦與地方政府三個(gè)監(jiān)管部門之間，金融監(jiān)管法律設(shè)定的界限不夠清楚、責(zé)權(quán)不夠明晰，且新型微小金融機(jī)構(gòu)（組織）監(jiān)管無法律依據(jù)，同時(shí)各監(jiān)管部門又缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致出現(xiàn)中央監(jiān)管部門之間和地方監(jiān)管部門之間“趨利避害”的金融監(jiān)管亂象。“趨利”往往導(dǎo)致多頭監(jiān)管，而“避害”則易導(dǎo)致監(jiān)管真空。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一個(gè)方面是地方非專業(yè)監(jiān)管主體由于缺乏專業(yè)監(jiān)管人才而難以勝任監(jiān)管工作，沒有形成規(guī)范的金融監(jiān)管體制。另一個(gè)方面是縣金融局、商務(wù)局、農(nóng)委和民政部門無法制約束，從最大限度獲取資金支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素考慮，客觀上存在新型微小金融機(jī)構(gòu)（組織）發(fā)起人任職資格把關(guān)不嚴(yán)、工作人員的聘用和培訓(xùn)管理不規(guī)范等問題，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。再一個(gè)方面是依法行使中央權(quán)力的縣級(jí)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管辦的法律界限不夠明確，宏觀、微觀一起抓，存在重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管有效性不足等問題。
三是縣域金融業(yè)快速發(fā)展與金融監(jiān)管不匹配，形成監(jiān)管資源嚴(yán)重不足。以牡丹江為例，縣域總的金融監(jiān)管人員在25至40人之間，縣域金融機(jī)構(gòu)（包括微小金融機(jī)構(gòu)和組織）總數(shù)在200個(gè)以上，機(jī)構(gòu)遍布整個(gè)縣域，遠(yuǎn)的要一天車程。縣域銀行機(jī)構(gòu)50多家，高管人員18人左右，風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管辦承擔(dān)責(zé)任。可悲的是在權(quán)限設(shè)置上銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管辦沒有現(xiàn)場檢查權(quán)、高管人員審核權(quán)和違規(guī)處治權(quán)，且人員只有2至4人。縣級(jí)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管辦事處一樣，存在人員少任務(wù)重的尷尬局面。地方金融局、商務(wù)局、農(nóng)委、民政局監(jiān)管專職人員均在2至3人之間，分別管理10個(gè)、20個(gè)、100個(gè)以上的金融微小組織，且沒有金融專業(yè)人員，同樣存在監(jiān)管人少事多，監(jiān)管不到位的問題。
突圍路徑：理順縣域監(jiān)管體系
從對(duì)上述問題的調(diào)查分析來看，其原因無非是縣域金融監(jiān)管體系沒有理順好，缺少法律支撐、缺少行業(yè)監(jiān)管主體、缺少監(jiān)管主體間的相互協(xié)調(diào)配合機(jī)制，為此，提出建議如下：
健全縣域監(jiān)管主體建設(shè)。為了有效控制跨行業(yè)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)客戶的合法權(quán)益不受損失，必須設(shè)立保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管主體，解決縣域保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)監(jiān)管主體缺位問題。除能夠解決行業(yè)違規(guī)經(jīng)營行為難預(yù)防外，還能對(duì)縣域保險(xiǎn)、證券機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)情況進(jìn)行全面監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)，填補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管空白。
【關(guān)鍵詞】合規(guī)文化 中國銀行
一、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)文化
商業(yè)銀行的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是指由于其自身沒有遵循法律法規(guī)、監(jiān)管要求與流程、自律性組織制定的有關(guān)準(zhǔn)則、已經(jīng)適用于銀行自身業(yè)務(wù)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則而可能遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重點(diǎn)財(cái)務(wù)損失、內(nèi)控懲罰或聲譽(yù)損失的風(fēng)險(xiǎn)；與商業(yè)銀行傳統(tǒng)信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等偏重于外部環(huán)境因素的偶然性和刺激性不同，從內(nèi)涵角度上看，合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)著重于強(qiáng)調(diào)商業(yè)銀行自身主導(dǎo)違法違規(guī)而遭受的經(jīng)濟(jì)或者聲譽(yù)的損失，它具有從理論上來說的內(nèi)生性、廣泛性、復(fù)雜性、嚴(yán)重性等典型特征。中國銀行成所面臨的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出更加復(fù)雜化的特點(diǎn)，除了信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)外，還有來自于銀行自身內(nèi)部控制制度不健全、不完善，對(duì)外部監(jiān)管法律、法規(guī)理解或執(zhí)行不到位等原因所造成的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
合規(guī)文化是根據(jù)新巴塞爾協(xié)議規(guī)定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)衍生出來的關(guān)于商業(yè)銀行如何規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)的管理方式的一種界定，完備的合規(guī)文化可以推動(dòng)商業(yè)銀行在經(jīng)營實(shí)踐中不斷適時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，其具體內(nèi)涵包括以下四個(gè)層面：合規(guī)從高層做起、人人合規(guī)、要做到主動(dòng)合規(guī)、樹立“合規(guī)創(chuàng)造價(jià)值”的理念，通過合規(guī)控制和減少損失也是創(chuàng)造價(jià)值的過程。因此，建立有效的合規(guī)文化是實(shí)現(xiàn)銀行全面風(fēng)險(xiǎn)控制的長期措施之一。
二、建設(shè)中國銀行合規(guī)文化的必要性
1.構(gòu)建合規(guī)文化是確保中國銀行穩(wěn)健運(yùn)行的內(nèi)在要求
當(dāng)前，中國銀行操作層有章不循、管理層違規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，內(nèi)部相互制衡機(jī)制難以有效發(fā)揮作用，對(duì)銀行自身的資金安全和社會(huì)形象構(gòu)成了一定的負(fù)面影響。雖然大量的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在操作環(huán)節(jié)和操作人員身上，但其背后往往潛藏著操作環(huán)節(jié)的不合理和操作人員合規(guī)守法意識(shí)的欠缺，這恰恰反映出合規(guī)文化遠(yuǎn)沒有浸入到銀行日常的管理和決策中。
2.構(gòu)建合規(guī)文化是中國銀行主動(dòng)適應(yīng)外部監(jiān)管新要求的需要
隨著我國依法治理的進(jìn)程明顯加快，國家法律體系、法治環(huán)境日趨完善，銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管日趨規(guī)范、全面和嚴(yán)格。尤其是隨著外資銀行的逐步入駐，國內(nèi)銀行要面臨的是競爭環(huán)境更加寬廣、競爭卻更加激烈的國際金融市場，需要銀行主動(dòng)研究適應(yīng)國外法律、法規(guī)和監(jiān)管要求，這對(duì)中國銀行等國內(nèi)銀行遵循法律、規(guī)則和準(zhǔn)則提出了更高的要求，促使其必須建立一整套有效地管理各類風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)行為規(guī)范和方法，并自覺的在銀行內(nèi)部形成濃厚的合規(guī)文化。
三、中國銀行合規(guī)文化建設(shè)的現(xiàn)狀
1.風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)內(nèi)部體制建設(shè)不到位。目前中國銀行雖成立專門負(fù)責(zé)合規(guī)管理的部門，但由限制，合規(guī)部門與審計(jì)等部門在職能上還存在著許多重疊和交叉，沒有明確的界限，對(duì)于合規(guī)部門的具體職能定位還只限于按照管理層要求進(jìn)行的常規(guī)審計(jì)，對(duì)于如何建立有效的合規(guī)制度也并沒有必要的準(zhǔn)備。
2.合規(guī)文化管理尚不成熟。首先，片面的績效考核機(jī)制制約合規(guī)文化的形成。目前中國銀行片面的績效考核體制的依然存在，在經(jīng)營過程中過分追求各項(xiàng)業(yè)務(wù)特別是新興業(yè)務(wù)的業(yè)績指標(biāo)考核，而忽視了過程的控制，這種在指標(biāo)既定的情況下進(jìn)行逐級(jí)分解、倒逼業(yè)績的片面績效考核體制，最終必然會(huì)造成違規(guī)經(jīng)營和短期行為的產(chǎn)生，直接扼制了合規(guī)文化建設(shè)。其次，責(zé)任追究制度不健全，削弱管理。中國銀行年終考核問責(zé)主要是針對(duì)業(yè)務(wù)目標(biāo)完成情況的問責(zé)，普遍形成“業(yè)務(wù)經(jīng)營硬指標(biāo)，內(nèi)控管理軟約束”的認(rèn)識(shí)，無法起到威懾作用。
四、中國銀行合文化建設(shè)的對(duì)策建議
1.強(qiáng)調(diào)“有效互動(dòng)”的合規(guī)文化。一是合規(guī)文化首先要求從高層做起。高管人員要言傳身教，率先垂范從而促使所有員工在開展銀行業(yè)務(wù)時(shí)都能遵循法律、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。即通過上下互動(dòng)，形成各層員工共同維護(hù)良好的合規(guī)環(huán)境，推進(jìn)合規(guī)文化的建設(shè)；二是部門互動(dòng)。這里所強(qiáng)調(diào)的互動(dòng)必須是部門之間良性的互動(dòng)，必須是部門之間的相互協(xié)調(diào)，從而共同打造和諧的合規(guī)文化環(huán)境；三是應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)管當(dāng)局的溝通，一方面，監(jiān)管規(guī)則的出臺(tái)要更深入地征求銀行的意見，使監(jiān)管規(guī)則更具操作性、更符合銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的實(shí)際需求；另一方面，銀行應(yīng)充分解讀當(dāng)前監(jiān)管規(guī)定、規(guī)則和相關(guān)準(zhǔn)則，合規(guī)審慎經(jīng)營的同時(shí)，主動(dòng)爭取有利于銀行未來發(fā)展和業(yè)務(wù)創(chuàng)新的外部政策。
2.建立有效的績效考核機(jī)制。銀行界一系列教訓(xùn)揭示，相當(dāng)數(shù)量銀行案件的發(fā)生與銀行在績效考核方面過分注重眼前利益，造成基層機(jī)構(gòu)不惜以違規(guī)為代價(jià)換取經(jīng)營業(yè)績的短期行為有著直接聯(lián)系。只有當(dāng)薪酬與廣義上的銀行安全與穩(wěn)健性掛鉤，而不只是與短期的獲利掛鉤時(shí)，才能避免短期行為給銀行可持續(xù)發(fā)展造成的危害。將合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)設(shè)為績效考核的重要指標(biāo)，對(duì)機(jī)構(gòu)和員工的違規(guī)行為實(shí)行一票否決制，進(jìn)一步遏制了經(jīng)營機(jī)構(gòu)和員工的業(yè)績短期行為。
3.制度建設(shè)應(yīng)充分體現(xiàn)流程控制。中國銀行要改變目前規(guī)章制度的制定模式，可聘請(qǐng)外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)動(dòng)各業(yè)務(wù)條線共同對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理；同時(shí)，進(jìn)一步明確新制度的出臺(tái)必須經(jīng)過必要的測試、核證和會(huì)簽過程，從而樹立制度的權(quán)威性；在此基礎(chǔ)上，合規(guī)部門應(yīng)將業(yè)務(wù)流程的測試作為工作內(nèi)容，以測試結(jié)果決定抽樣數(shù)量，加強(qiáng)規(guī)章制度的后評(píng)價(jià)工作，根據(jù)組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的調(diào)整及時(shí)提出測評(píng)意見。
4.培訓(xùn)合規(guī)文化培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)人本管理。其一要以能力建設(shè)為核心。高層管理者、合規(guī)管理人員和其他人員是合規(guī)文化建設(shè)中的三個(gè)層次。要以能力建設(shè)為核心，以培養(yǎng)各級(jí)、各類、各層次人才為主線，開展多層次、多渠道、多形式的員工培訓(xùn)，真正形成層層抓落實(shí)的工作格局。其二要對(duì)基層操作人員實(shí)行“合規(guī)認(rèn)證”制度。定期開展相關(guān)法律、監(jiān)管規(guī)定、合規(guī)政策、行業(yè)準(zhǔn)則的培訓(xùn)，包括新入職人員的合規(guī)培訓(xùn)、測試和合規(guī)認(rèn)證。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞 融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管互動(dòng)循環(huán)體系
一、引言
中小企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分。但是，融資難問題長期制約著中小企業(yè)的發(fā)展。20世紀(jì)90年代，中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在政府的支持下建立起來，經(jīng)過短短十幾年的發(fā)展，擔(dān)保行業(yè)快速成長。融資性擔(dān)保公司是指依法設(shè)立，經(jīng)營融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司和股份有限公司。融資性擔(dān)保是指擔(dān)保人與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人約定，當(dāng)被擔(dān)保人不履行對(duì)債權(quán)人負(fù)有的融資性債務(wù)時(shí)，由擔(dān)保人依法承擔(dān)合同約定的擔(dān)保責(zé)任的行為。在政府扶持和市場拉動(dòng)的雙重作用下，以中小企業(yè)為服務(wù)對(duì)象的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展壯大，成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要力量。截至2011年末，全國融資性擔(dān)保行業(yè)共有法人機(jī)構(gòu)8402家，在保余額總計(jì)19120億元，其中融資性擔(dān)保16547億元。然而擔(dān)保業(yè)是國際上公認(rèn)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，存在著較強(qiáng)的信息不對(duì)稱和不確定性，同時(shí)兼具公共服務(wù)功能。近幾年來，部分擔(dān)保公司鋌而走險(xiǎn)，違規(guī)操作，致使出現(xiàn)資金鏈斷裂，影響到市場的健康運(yùn)行。
二、我國擔(dān)保業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀
從我國的擔(dān)保業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀來看，擔(dān)保公司具有金融性，擔(dān)保產(chǎn)品又具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，我國現(xiàn)有的法律難以對(duì)它做出一個(gè)明確的定位，也給其有效監(jiān)管帶來了不便。
2009年2月3日國務(wù)院了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)的通知》，通知明確規(guī)定了我國金融擔(dān)保公司的監(jiān)管主體，將對(duì)金融擔(dān)保公司的監(jiān)管權(quán)力交給了地方政府。但是，從目前的情況來看擔(dān)保業(yè)沒有從根本上解決多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不明的狀況，有的省市指定金融局負(fù)責(zé)監(jiān)管融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，有的省市指定工信委，有的指定發(fā)改委。
國務(wù)院和有關(guān)部門對(duì)擔(dān)保公司已頒布了不少規(guī)范性文件。然而，第一，我國現(xiàn)有的監(jiān)管法律法規(guī)過于分散，沒有形成完整的體系。目前我國擔(dān)保公司監(jiān)管所依據(jù)的規(guī)范性文件基本來自于國務(wù)院各部委，制定主體多樣，其他的監(jiān)管規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)通常是分散在不同文件當(dāng)中，沒有制定專門的、系統(tǒng)化的監(jiān)管規(guī)則。第二，現(xiàn)有的監(jiān)管法律法規(guī)內(nèi)容不全面、不具體，無法對(duì)擔(dān)保公司的活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。有關(guān)金融擔(dān)保公司的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、日常風(fēng)險(xiǎn)管理以及市場退出等內(nèi)容都缺乏具體明確且統(tǒng)一的規(guī)定。
基于此，有必要提高我國擔(dān)保業(yè)監(jiān)管有效性，防范擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，幫助擔(dān)保業(yè)健康發(fā)展，完善中小企業(yè)融資體制。
三、提高融資性擔(dān)保業(yè)監(jiān)管有效性
根據(jù)以上分析，本文提出的擔(dān)保監(jiān)管有效系統(tǒng)包括監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管效果、監(jiān)管法規(guī)。
（一）監(jiān)管主體
在目前擔(dān)保業(yè)監(jiān)管主體缺位的情況下，提高監(jiān)管人員的監(jiān)管效能，能促進(jìn)擔(dān)保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一方面，對(duì)政府監(jiān)管人員進(jìn)行融資性擔(dān)保專題監(jiān)管培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)制度培訓(xùn)等、指導(dǎo)監(jiān)管部門做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析工作；另一方面，組織對(duì)大型融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)高管人員培訓(xùn)，提升融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)公司治理和內(nèi)部監(jiān)管水平。地方監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步建立完善監(jiān)管組織機(jī)制，加強(qiáng)人員、經(jīng)費(fèi)的有效配置，加快推進(jìn)建設(shè)監(jiān)管信息系統(tǒng)，建立日常持續(xù)有效的監(jiān)管模式，完善監(jiān)管手段，利用評(píng)級(jí)系統(tǒng)對(duì)不同經(jīng)營狀況的擔(dān)保機(jī)構(gòu)區(qū)別監(jiān)管，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰，切實(shí)提高監(jiān)管有效性和強(qiáng)制力。
（二）監(jiān)管客體
在融資擔(dān)保的市場中，擔(dān)保機(jī)構(gòu)不是孤立的個(gè)體，作為監(jiān)管者也應(yīng)考慮到其他參與人的利益和擔(dān)保公司利益的平衡，把中小企業(yè)信用擔(dān)保系統(tǒng)看作一個(gè)整體，盡可能地考慮各項(xiàng)因素。擔(dān)保機(jī)構(gòu)與中小企業(yè)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷就是為中心企業(yè)服務(wù)，擔(dān)保公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，追求利潤最大化，如果自身收益得不到保證，就無法扶持中小企業(yè)了。擔(dān)保費(fèi)是擔(dān)保公司主要的利潤來源。按照相關(guān)法律法規(guī)，擔(dān)保行業(yè)的擔(dān)保額只能按照注冊資金放大10倍，1億元注冊資金可以有10億元的擔(dān)保額，但是現(xiàn)在大型擔(dān)保公司大都是放大8倍左右，小型擔(dān)保公司在5倍左右。大型擔(dān)保公司放大8倍擔(dān)保，收費(fèi)3.5%，1億元每年頂多有28%的毛利，再扣除員工等成本、風(fēng)險(xiǎn)代償和壞賬損失，利潤不到10%。僅靠擔(dān)保服務(wù)收入是不足以支撐一個(gè)民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)作。為了生存，就有了挪用客戶保證金、占用客戶貸款資金和自營高利貸等“灰色地帶”的存在。一部分合規(guī)經(jīng)營的擔(dān)保公司為減少代償?shù)膿p失，利用反擔(dān)保措施分散風(fēng)險(xiǎn)，過多的反擔(dān)保要求使得中小企業(yè)融資成本增大。在擔(dān)保公司、中小企業(yè)、銀行三者之中，銀行的實(shí)力最強(qiáng)，處于主動(dòng)地位。擔(dān)保公司介入銀企信貸后，一旦企業(yè)不能還款，銀行損失減輕了。由于兩者地位的差異，銀行往往對(duì)擔(dān)保公司提出苛刻的條件，擔(dān)保機(jī)構(gòu)要承擔(dān)100%的貸款損失風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加劇了擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)與收益的不平衡，增加了違規(guī)的誘惑。
（三）監(jiān)管目標(biāo)體系
目標(biāo)是評(píng)價(jià)擔(dān)保業(yè)監(jiān)管是否有效的前提。確立證券市場監(jiān)管目標(biāo)，也是提高擔(dān)保監(jiān)管有效性的重要依據(jù)。
擔(dān)保監(jiān)管作為政府規(guī)制的手段，幫助擔(dān)保公司更好的服務(wù)中小企業(yè)、支持“三農(nóng)”，維護(hù)信用擔(dān)保系統(tǒng)的穩(wěn)健運(yùn)行，保護(hù)消費(fèi)者利益等都是監(jiān)管的目標(biāo)，這些目標(biāo)應(yīng)該成為一個(gè)完整的體系。擔(dān)保監(jiān)管的終極目標(biāo)是完善我國的信用體系，推動(dòng)中小企業(yè)成長，促進(jìn)國家重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的增長。擔(dān)保監(jiān)管的中間目標(biāo)是維持一個(gè)健康的擔(dān)保業(yè)環(huán)境，主要包括穩(wěn)定性、效率性、公平性。融資性擔(dān)保行業(yè)基礎(chǔ)薄弱，長期以來缺乏有效監(jiān)管，存在機(jī)構(gòu)規(guī)模小、資本不實(shí)、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)等問題，一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)從事非法吸收存款、非法集資和高利貸等活動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂了正常市場秩序，擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管應(yīng)以穩(wěn)定作為基礎(chǔ)，防范擔(dān)保業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，只有保證穩(wěn)定的擔(dān)保市場，才能實(shí)現(xiàn)上述終極目標(biāo)和提高擔(dān)保業(yè)的效率。擔(dān)保業(yè)作為服務(wù)性行業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要促進(jìn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的競爭和活力，滿足多層次、多領(lǐng)域、差別化的融資擔(dān)保需求。公平性包含很多方面，比如，處理好中小企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行之間的利益沖突。擔(dān)保監(jiān)管的具體目標(biāo)，是在不同情況下的側(cè)重和實(shí)現(xiàn)路徑，是監(jiān)管者依據(jù)具體情況進(jìn)行的差異化監(jiān)管。
（四）監(jiān)管法律法規(guī)
增強(qiáng)擔(dān)保監(jiān)管有效性，需要有完整的擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律法規(guī)作為支撐。一部完善的法律是監(jiān)管強(qiáng)制力重要體現(xiàn)。提高監(jiān)管有效性，最大化各方參與人的利益，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與參與者的共贏。監(jiān)管是指運(yùn)用法律手段來實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的行為，因而擔(dān)保監(jiān)管體制和法律制度是監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。因此，應(yīng)把制定專門的擔(dān)保法律作為法律體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)造公平合理的制度環(huán)境，保障整個(gè)行業(yè)健康發(fā)展。
（五）監(jiān)管措施
對(duì)擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管可以包括以下幾個(gè)方面：嚴(yán)格審查審批擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件，非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查等監(jiān)督檢查手段跟蹤擔(dān)保公司經(jīng)營狀況，提高信息的透明度，不斷完善中小企業(yè)信用擔(dān)保的電子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的信息化，對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警。監(jiān)管部門與其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一起來提高監(jiān)管的真實(shí)性和全面性。基于上述分析，在措施的實(shí)施上需要加大規(guī)制的強(qiáng)制力，對(duì)違規(guī)者必須嚴(yán)厲的懲罰，阻止違規(guī)者在巨大的誘惑面前違規(guī)的企圖。
（六）監(jiān)管效果
對(duì)于擔(dān)保業(yè)監(jiān)管的效果的評(píng)價(jià)，需要制定一套完善的評(píng)價(jià)體系。對(duì)擔(dān)保業(yè)監(jiān)管收益的評(píng)價(jià)，主要是根據(jù)具體的指標(biāo)來進(jìn)行比較分析，主要衡量監(jiān)管效果的標(biāo)準(zhǔn)主要有：融資性擔(dān)保代償率，損失率，融資性擔(dān)保貸款不良率，準(zhǔn)備金余額，擔(dān)保責(zé)任撥備覆蓋率，擔(dān)保責(zé)任撥備率和案件發(fā)生比例等。對(duì)擔(dān)保業(yè)監(jiān)管成本的評(píng)價(jià)中，包括監(jiān)管者承擔(dān)的直接成本，包括監(jiān)管人員的工資、機(jī)構(gòu)建設(shè)等行政預(yù)算支出、執(zhí)行成本。監(jiān)管還會(huì)帶來間接成本，監(jiān)管導(dǎo)致的效率損失和道德風(fēng)險(xiǎn)。
從以上分析可以看出，擔(dān)保監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)。擔(dān)保活動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，監(jiān)管也要在動(dòng)態(tài)中跟進(jìn)。監(jiān)管主體制定擔(dān)保監(jiān)管的法律法規(guī)，法律法規(guī)的執(zhí)行貫徹整個(gè)監(jiān)管流程。監(jiān)管主體確定監(jiān)管的目標(biāo)，擔(dān)保監(jiān)管的起點(diǎn)是明確目標(biāo)，根據(jù)監(jiān)管效果評(píng)價(jià)體系來對(duì)當(dāng)前擔(dān)保市場實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，做出決策，根據(jù)法律法規(guī)，采取具體措施。擔(dān)保市場的活動(dòng)再反饋回監(jiān)管效果評(píng)價(jià)體系，傳達(dá)給監(jiān)管主體。由此，監(jiān)管雙方互動(dòng)，不斷提高監(jiān)管的有效性。
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1 銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)分析
1.1 信息科技風(fēng)險(xiǎn)概述
銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)是指銀行在使用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)進(jìn)行產(chǎn)品、服務(wù)或信息傳輸時(shí)，所產(chǎn)生或引發(fā)的不確定性因素。我國銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《商業(yè)銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)管理指引》中對(duì)此做了如下界定：信息科技在銀行運(yùn)行過程中，由于自然因素、人為因素、技術(shù)漏洞以及管理缺陷產(chǎn)生的操作、法律或聲譽(yù)等風(fēng)險(xiǎn)。可見，科技信息風(fēng)險(xiǎn)不僅涉及銀行內(nèi)部程序和流程，還關(guān)系到銀行的組織結(jié)構(gòu)、政策以及操作風(fēng)險(xiǎn)的管理流程。
1.2 銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)特征分析
銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)兼具信息技術(shù)和銀行業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，可從風(fēng)險(xiǎn)屬性和管理角度對(duì)其進(jìn)行分類。
第一，從屬性方面分析，銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)具有技術(shù)含量高、突發(fā)性強(qiáng)、快速蔓延和覆蓋面廣的特點(diǎn)。與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)相比，信息科技涉及計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)和安全技術(shù)，因此其技術(shù)含量較高；信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)多數(shù)是由于自然災(zāi)害或不可抗力造成技術(shù)設(shè)備被破壞，從而導(dǎo)致業(yè)務(wù)連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)；信息技術(shù)的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)故障，都會(huì)迅速蔓延，加劇風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性；信息科技風(fēng)險(xiǎn)故障源責(zé)任無法準(zhǔn)確確認(rèn)，電信部門、電力部門或外包服務(wù)商都可能對(duì)其正常運(yùn)行產(chǎn)生影響。
第二，從管理方面分析，信息科技風(fēng)險(xiǎn)具有歷史短、范圍廣、標(biāo)準(zhǔn)化不足、評(píng)估和計(jì)量困難的特點(diǎn)。信息科技在銀行業(yè)務(wù)中的應(yīng)用歷史較短，因此僅被視作業(yè)務(wù)處理技術(shù)手段，而未上升到戰(zhàn)略決策的高度；信息科技與銀行業(yè)務(wù)層、操作層、管理層和決策層有不同程度的關(guān)聯(lián)，增大了管理范圍；信息科技的硬件、軟件、網(wǎng)絡(luò)等沒有形成標(biāo)準(zhǔn)化，不同銀行的實(shí)現(xiàn)方式不同，增大了管理難度；信息科技風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的財(cái)產(chǎn)損失無法衡量，而與之相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)更是難以進(jìn)行評(píng)估和計(jì)量。
可見，銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)具有自身特點(diǎn)，若不對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的防范和管理，將嚴(yán)重影響銀行企業(yè)的運(yùn)行，甚至對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生威脅，因此，加強(qiáng)銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理意義重大。
2 我國銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管存在的問題
2.1 監(jiān)管法規(guī)和政策方面
首先，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)的一系列政策并不含國際監(jiān)管準(zhǔn)則的基本要素，僅對(duì)監(jiān)管目標(biāo)進(jìn)行了籠統(tǒng)的概述，還沒有建立明確的監(jiān)管程序和監(jiān)管要求，這些要素的缺失，降低了監(jiān)管的可操作性。其次，目前的信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管多是風(fēng)險(xiǎn)提示，如針對(duì)“網(wǎng)銀安全問題”的“網(wǎng)上銀行安全風(fēng)險(xiǎn)提示”，這種做法存在的主要弊端是銀行和監(jiān)管人員不清楚違反要求操作，會(huì)給業(yè)務(wù)帶來哪些不利影響，因此降低了監(jiān)管的有效性。最后，信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律法規(guī)的框架已經(jīng)具備，但建立的不同法規(guī)之間會(huì)存在重復(fù)或遺漏問題，對(duì)科技信息重點(diǎn)問題缺乏監(jiān)管和指引，需要進(jìn)一步的協(xié)調(diào)和完善。
2.2 監(jiān)管手段和方法
目前，我國銀行還未建立有效的信息科技風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和評(píng)價(jià)體系。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可用特定方法進(jìn)行度量，但科技信息風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的不確定性，且造成的損失存在隱蔽性，難以估量，因此還沒有建立比較完善的評(píng)價(jià)體系。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段的缺失，導(dǎo)致銀行部門無法利用傳統(tǒng)的方法對(duì)信息科技風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行抵御和防范；在非現(xiàn)場監(jiān)管方面，無法有進(jìn)一步的作為，只能對(duì)科技投入進(jìn)行監(jiān)測，無法對(duì)由于內(nèi)部操作引起的損失進(jìn)行全面掌握，監(jiān)管處于事后應(yīng)對(duì)的被動(dòng)階段。信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不僅缺乏量化指標(biāo)，還缺少有效的評(píng)價(jià)體系，難以對(duì)銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)形成較為全面的理解，監(jiān)管處于割裂、無序的狀態(tài)。
2.3 監(jiān)管人力資源
我國銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管人員配備上存在很大不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)內(nèi)專職從事信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的專業(yè)人員僅為總數(shù)的0.4%左右，與國外發(fā)達(dá)國家相比，存在很大差距；從人員素質(zhì)方面上看，我國銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管人員多為計(jì)算機(jī)專業(yè)，對(duì)銀行業(yè)務(wù)了解不多，因此只能承擔(dān)著本單位內(nèi)部系統(tǒng)維護(hù)的職能；銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管是需要懂技術(shù)、懂業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才，否則難以發(fā)現(xiàn)信息科技系統(tǒng)內(nèi)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。
3 加強(qiáng)我國銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的對(duì)策研究
3.1 完善銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制
3.1.1 健全銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)體系
監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極學(xué)習(xí)國外銀行的先進(jìn)理念，結(jié)合我國國情制定完善的法律法規(guī)體系。為有效應(yīng)對(duì)我國銀行機(jī)構(gòu)在信息科技方面治理缺失、重視不夠、規(guī)劃不足和管理不到位等原因，帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不斷增大等問題，將風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)口前移，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和信息準(zhǔn)入方面加大管理力度，將信息科技準(zhǔn)入納入相關(guān)的行政許可法規(guī)中，確保銀行在金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、業(yè)務(wù)開辦與系統(tǒng)運(yùn)行之前就能符合業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，為業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行提供安全的環(huán)境；要制定銀行信息科技風(fēng)險(xiǎn)治理意見，從組織結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃、運(yùn)行機(jī)制、激勵(lì)約束等方面明確監(jiān)管要求，指導(dǎo)銀行建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理組織結(jié)構(gòu)。制定銀行信息安全管理規(guī)范，組織銀行金融機(jī)構(gòu)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確目標(biāo)，制定符合我國銀行發(fā)展實(shí)際的信息安全管理規(guī)范，從安全策略、管理體系、技術(shù)要求、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與監(jiān)督四個(gè)方面形成完善的信息安全管理體系。
3.1.2 增加信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管資本投入力度
信息科技與銀行業(yè)務(wù)高度融合，這就要求我們不僅要從科技角度對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估和處理，還應(yīng)將信息科技與監(jiān)管資本密切聯(lián)系。首先，將信息科技風(fēng)險(xiǎn)納入銀行機(jī)構(gòu)全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架中，使信息科技風(fēng)險(xiǎn)得到量化評(píng)估；其次，建立信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)評(píng)估結(jié)果納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中，在機(jī)構(gòu)、高管和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入及退出環(huán)節(jié)增加信息科技條件，防止信息科技風(fēng)險(xiǎn)防控不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)、高級(jí)管理人員和有關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)入；最后，將信息科技風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管資本結(jié)合，提高機(jī)構(gòu)對(duì)信息科技管理及風(fēng)險(xiǎn)防控的重視力度。
3.1.3 完善信息科技風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系
信息科技風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效開展是以非現(xiàn)場監(jiān)管為基礎(chǔ)的，建立一套科學(xué)、合理的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)體系可為監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)開展提供便利，促使其準(zhǔn)確識(shí)別、監(jiān)測、評(píng)估和分析信息科技風(fēng)險(xiǎn)，并為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)管評(píng)級(jí)、分類管理和持續(xù)改善提供參考和依據(jù)。我國科技信息風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管處于起步階段，要盡快積累歷史數(shù)據(jù)，對(duì)其進(jìn)行分析，然后根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)制定一套標(biāo)準(zhǔn)模型分值和權(quán)重，使其在實(shí)際應(yīng)用過程中不斷完善和修正；充分發(fā)揮信息監(jiān)管人員的積極性，鼓勵(lì)他們不斷學(xué)習(xí)，提高自身的學(xué)習(xí)的積極性；學(xué)習(xí)國內(nèi)外企業(yè)的先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，吸收和借鑒最新的實(shí)踐成果，對(duì)現(xiàn)有的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。
3.2 提升信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管科技水平
銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)建立信息技術(shù)實(shí)驗(yàn)室，為監(jiān)管人員模擬銀行業(yè)務(wù)操作，近距離了解信息科技風(fēng)險(xiǎn)提供條件。信息技術(shù)實(shí)驗(yàn)室主要職能有：信息科技風(fēng)險(xiǎn)培訓(xùn)，實(shí)驗(yàn)室可由兩部分組成，其中一部分為小型的數(shù)據(jù)中心，配備網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)器等設(shè)備，同時(shí)安裝銀行業(yè)務(wù)模擬系統(tǒng)，供監(jiān)管人員了解二維碼、云計(jì)算、家庭銀行、在線測試技術(shù)的發(fā)展情況，保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。
3.3 強(qiáng)化信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)
信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管專業(yè)性強(qiáng)、進(jìn)入門檻高，是否具備足夠的高素質(zhì)專業(yè)人才是決定監(jiān)管有效性的重要因素。我國銀行業(yè)信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管人才匱乏，應(yīng)大力加強(qiáng)人才隊(duì)伍的建設(shè)。建立學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)，將監(jiān)管人員從大量、繁雜的技術(shù)維護(hù)工作中解放出來，使其能夠繼續(xù)學(xué)習(xí)專業(yè)技能；進(jìn)一步加強(qiáng)合作交流，可派技術(shù)骨干前往其他機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)考察，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和預(yù)防技巧；通過交流，分享經(jīng)驗(yàn)，探討形勢及其應(yīng)對(duì)策略；鼓勵(lì)業(yè)務(wù)監(jiān)管人員掌握信息科技監(jiān)管知識(shí)，增加信息科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管人員的來源途徑，減輕人力資源緊張問題。
當(dāng)前國庫制度體系建設(shè)的概況
（一）人民銀行經(jīng)理國庫的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)具備。1985年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》，1989年財(cái)政部、人民銀行又印發(fā)了《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)國庫的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限等進(jìn)行了明確和規(guī)范，賦予了國庫對(duì)稅款收納、退付、庫款支撥、財(cái)政存款賬戶的開立等業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)限；1994年頒布實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》首次以法律形式確認(rèn)了人民銀行經(jīng)理國庫的法律地位，規(guī)定各級(jí)國庫需要及時(shí)準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出的撥付；2003年修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》將經(jīng)理國庫確定為人民銀行的十三項(xiàng)重要職責(zé)之一；歷時(shí)10年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》于2014年重新頒布，繼續(xù)保留了人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，至此，人民銀行經(jīng)理國庫的法律法規(guī)體系已經(jīng)形成。（二）國庫規(guī)章制度的頂層建設(shè)框架已經(jīng)搭建。2001年中國人民銀行頒布了《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》，是人民銀行第一次以“行長令”形式為規(guī)范商業(yè)銀行、信用社國庫相關(guān)業(yè)務(wù)行為而制定的部門規(guī)章，賦予人民銀行國庫對(duì)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)辦理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督和處罰權(quán)限；2005年根據(jù)國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展,先后印發(fā)了《國庫會(huì)計(jì)管理規(guī)定》、《國庫會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》《中國人民銀行國庫資金清算業(yè)務(wù)處理手續(xù)》（簡稱“三個(gè)辦法”），系統(tǒng)性地明確了國庫會(huì)計(jì)人員管理、國庫崗位設(shè)置崗位職責(zé)、賬務(wù)組織、核算業(yè)務(wù)操作流程、資金清算處理手續(xù)等事項(xiàng)；2011年總行國庫局在全面梳理、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照“總庫制定基本規(guī)則或指導(dǎo)意見，分支庫制定實(shí)施細(xì)則或具體辦法”的思路，重新印發(fā)了《國庫會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》、《國庫監(jiān)督管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫部門國債管理工作基本規(guī)定》等一系列制度辦法和指導(dǎo)性文件，完成了國庫制度的頂層設(shè)計(jì)。（三）基層國庫制度建設(shè)得到有效加強(qiáng)。近年來，按照總行的制度建設(shè)思路，基層國庫在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹上級(jí)行制度文件精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合本轄區(qū)業(yè)務(wù)狀況，以總行相關(guān)制度框架為藍(lán)本，制定出臺(tái)本轄區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)管理規(guī)定、實(shí)施細(xì)則、業(yè)務(wù)操作規(guī)程及內(nèi)部控制制度等，將規(guī)章制度覆蓋到國庫業(yè)務(wù)處理的各環(huán)節(jié)，并在業(yè)務(wù)操作中加以落實(shí)，嚴(yán)防各種資金風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)于新拓展的業(yè)務(wù)，基層國庫基本能結(jié)合新業(yè)務(wù)特點(diǎn)及運(yùn)行模式，制定規(guī)章制度和操作流程，做到業(yè)務(wù)處理有據(jù)可查，有法可依。
當(dāng)前國庫制度體系建設(shè)存在的問題
（一）國庫制度建設(shè)不夠完善。一是國庫頂層制度操作性欠佳。2011年，總行在對(duì)歷年印發(fā)的國庫制度進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上重新出臺(tái)了系列規(guī)章制度，五年來，通過外部對(duì)國庫業(yè)務(wù)的檢查及國庫系統(tǒng)內(nèi)部的橫向檢查，發(fā)現(xiàn)各地國庫對(duì)同一項(xiàng)會(huì)計(jì)管理業(yè)務(wù)的處理存在諸多差異，究其原因：一是總行層面下發(fā)的國庫制度原則性較強(qiáng)，要求不具體、不明確，不能有針對(duì)性地指導(dǎo)實(shí)際業(yè)務(wù)操作，直接影響國庫會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化管理。二是基層國庫制度細(xì)化存在差異。基層國庫在細(xì)化自身的規(guī)章時(shí)，因?qū)傂兄贫瓤蚣芾斫獾牟煌瑢?duì)制度的細(xì)化和執(zhí)行也不同，如：僅就對(duì)賬而言，《國庫會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》要求賬務(wù)核對(duì)后，經(jīng)辦人員應(yīng)在有關(guān)賬、表、對(duì)賬單上簽章證明，實(shí)際執(zhí)行中有的國庫加蓋名章的同時(shí)加蓋對(duì)賬預(yù)留印鑒，有的加蓋名章和單位公章，有的國庫只加蓋名章，在總行對(duì)每項(xiàng)制度無細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地國庫只能依據(jù)自己的理解作為標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)工作。三是國庫改革和創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏制度約束。近年來，為全面履行人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，部分基層國庫辦理了社保基金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)征繳及政府性資金直接支付等業(yè)務(wù)，各地國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容、做法不一，總行對(duì)這些業(yè)務(wù)未下發(fā)統(tǒng)一的規(guī)章，基層國庫只能自行摸索制定業(yè)務(wù)管理和操作規(guī)程，導(dǎo)致創(chuàng)新業(yè)務(wù)的操作流程、會(huì)計(jì)核算手續(xù)不統(tǒng)一，甚至存在漏洞，不利于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的順利開展。（二）部分操作制度修訂不及時(shí)。隨著國庫信息化建設(shè)和國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐的加快，各級(jí)國庫未能根據(jù)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展變化中出現(xiàn)的新問題、新情況，對(duì)相關(guān)國庫制度及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。如：《商業(yè)銀行、信用社國庫管理辦法》于2001年印發(fā)，經(jīng)過15年的發(fā)展，商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)處理模式發(fā)生改變，在原有國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)、支庫業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，增加了國庫集中收付業(yè)務(wù)，稅款收繳由手工操作變?yōu)樨?cái)稅關(guān)庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)，但《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》至今未做修訂，現(xiàn)有制度已經(jīng)無法覆蓋國庫業(yè)務(wù)的各個(gè)方面；商業(yè)銀行、信用社鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)資格作為行政審批事項(xiàng)被取消后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)資格及業(yè)務(wù)上的管理從總行層面未跟進(jìn)出臺(tái)新的辦法，制度建設(shè)存在盲區(qū)；對(duì)新設(shè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、及功能區(qū)國庫的設(shè)立無相應(yīng)的制度依據(jù)，影響國庫機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。（三）個(gè)別規(guī)章制度的部分條款操作性不強(qiáng)。各級(jí)國庫在落實(shí)國庫制度時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分條款無法實(shí)施。如：《待繳庫稅款收繳管理辦法》第五條明確規(guī)定：“‘待繳庫稅款’專戶不得用于辦理稅款的退付，其借方發(fā)生額只能為繳庫數(shù)額”，且‘待繳庫稅款’專戶按征收機(jī)關(guān)開設(shè)，實(shí)際操作中，如發(fā)生串征收機(jī)關(guān)的情況，不通過“待繳庫稅款”賬戶借方進(jìn)行調(diào)整，將無法辦理稅款入庫；《國庫信息處理系統(tǒng)稅收繳庫業(yè)務(wù)處理暫行辦法》第十二條第三項(xiàng)要求清算國庫按“預(yù)算級(jí)次打印電子繳稅入庫清單，作相關(guān)待報(bào)解賬戶記賬憑證附件”，實(shí)際操作中，某些清算國庫作為支付系統(tǒng)直接參與者，下轄支庫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫近百個(gè)均接入橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，若按制度要求按預(yù)算級(jí)次打印電子繳稅入庫清單，每天需要打印幾百張甚至上千張A4，極大地增加了業(yè)務(wù)操作的物質(zhì)成本和時(shí)間成本。（四）國庫監(jiān)管職能缺少可操作的法律規(guī)章。一是國庫監(jiān)督無法律依據(jù)。《預(yù)算法》《中國人民銀行法》雖明確了人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，但關(guān)于國庫監(jiān)督職能無任何闡述；《中華人民共和國國家金庫條例》的部分條款雖對(duì)國庫監(jiān)督作了明確，但仍缺少法律層面的保障，在實(shí)際操作中往往履行不暢。二是個(gè)別監(jiān)管制度不夠完善。國庫自身印發(fā)的規(guī)章雖有提到國庫對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)督，但缺乏監(jiān)督的具體操作流程、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的處理方式、方法，特別是對(duì)集中支付銀行、辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)過程中涉及財(cái)政、稅務(wù)部門的違規(guī)業(yè)務(wù)如何協(xié)調(diào)處理沒有明確，對(duì)未能列支預(yù)算支出科目的借款、還款、往財(cái)政專戶、融資平臺(tái)的撥款、特殊業(yè)務(wù)退庫應(yīng)提供的資料等無詳細(xì)的規(guī)定，制約了國庫監(jiān)督職能的發(fā)揮。
加強(qiáng)國庫制度體系建設(shè)的建議
[關(guān)鍵詞]金融管理 體系 問題 措施
引言
在加入WTO后,我國的經(jīng)濟(jì)順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢,逐漸向全球化轉(zhuǎn)變。國際資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置,跨國經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大,消除了我國之前在國際貿(mào)易遭到的不平等待遇,同時(shí)促進(jìn)了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及國有企業(yè)改革加快,滿足了我國人民日益增長的物質(zhì)文化需求。但是我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),尤其是金融業(yè)。金融業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位,其在面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇同時(shí)也正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。金融財(cái)務(wù)管理機(jī)制與體系的建立及完善,對(duì)整個(gè)的金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)、健康發(fā)展有很大的作用。所以在此情況下,正確認(rèn)識(shí)金融發(fā)展的趨勢,重新地審視我國金融財(cái)務(wù)管理體制并強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制,從而制定出比較完善的策略,是當(dāng)前不容忽視的課題。
一、我國金融管理體系當(dāng)前存在的問題
(1)商業(yè)銀行體系不完善
由于我國的金融業(yè)處在融入經(jīng)濟(jì)全球化的關(guān)鍵時(shí)期,金融的監(jiān)管還不完善,存在某些問題。首先,金融監(jiān)管的法律體系不完善,操作性差。近幾年來,雖然我國已經(jīng)頒布了不少相關(guān)的金融法律法規(guī),為人民銀行可以進(jìn)行有效監(jiān)管與金融企業(yè)能夠規(guī)范經(jīng)營提供了依據(jù),但是在不斷擴(kuò)大金融開放、不斷引進(jìn)金融產(chǎn)品以及創(chuàng)新意識(shí)不斷地需求下,現(xiàn)行的金融法律法規(guī)還不能完全地適應(yīng)金融監(jiān)管與未來金融業(yè)的發(fā)展的需要,必須予以重新修訂。其次,我國商業(yè)銀行的信貸管理存在不少問題,例如,銀行信貸管理體制不完善,許多銀行有這樣一個(gè)觀點(diǎn):只要能夠還利息就是好貸款,潛在很大的危險(xiǎn)性,其中一些不良的債權(quán)就是因此產(chǎn)生的。不良的債權(quán)是困擾我國商業(yè)銀行企業(yè)化和金融體制改革的最大障礙,再加上原有的體制導(dǎo)致銀行對(duì)負(fù)債的硬約束與貸款的軟約束,造成國有四大銀行積攢了大量的不良債權(quán)。
(2)上市公司的質(zhì)量良莠不齊
長期以來,因?yàn)槲覈淖C券市場發(fā)展過程和上市機(jī)制受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,導(dǎo)致借殼上市、買殼上市以及包裝上市等現(xiàn)象不斷出現(xiàn),造成了嚴(yán)重的后果,一是企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)有可能轉(zhuǎn)嫁給股民,給中小股民造成傷害,二是由于企業(yè)并沒從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制,使得上市公司的質(zhì)量下降,使?jié)撛诘膯栴}不斷暴露出來。
(3)融資不合理
當(dāng)前,我國企業(yè)融資主要以間接融資為主,直接融資所占比例哈很小。然而間接融資的過程中企業(yè)與政府和銀行的關(guān)系緊密的,易導(dǎo)致金融失效,進(jìn)而產(chǎn)生大量不良債權(quán)。另外,中小企業(yè)的融資問題已經(jīng)成為制約其健康快速發(fā)展的“瓶頸”。造成這種狀況的原因多種多樣,如中小企業(yè)由于財(cái)務(wù)制度不健全,管理基礎(chǔ)薄弱,使財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大,再加上信用觀念缺乏,資信度不高,信息透明度低,因此金融部門對(duì)中小企業(yè)的貸款主要依賴中小企業(yè)的“軟信息”。此外,中小企業(yè)的規(guī)模限制了自身符合銀行抵押要求的資產(chǎn)不足,造成許多中小企業(yè)因無力提供抵押品臨界價(jià)值而得不到貸款。
(4)缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才
我國金融業(yè)的工作人員整體素質(zhì)水平偏低,高素質(zhì)人才缺乏。主要表現(xiàn)在衍生金融工具的交易、投資銀行業(yè)務(wù)、金融產(chǎn)品研究和開發(fā)等方面人才的缺乏,同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人才也缺乏缺乏。缺乏高素質(zhì)人才必然會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身甚至是我國的整個(gè)金融業(yè)發(fā)展造成巨很大影響。因?yàn)榻鹑谄髽I(yè)的競爭,歸根結(jié)底其實(shí)是人才的競爭。自加入WTO后,外資銀行將打破地域和與數(shù)量限制,占有我國的市場。因此其將需要大批的本土業(yè)務(wù)人員與管理人員,面對(duì)外資銀行靈活的分配機(jī)制、公平的用人機(jī)制、良好的培訓(xùn)機(jī)制以及優(yōu)厚的報(bào)酬等,國內(nèi)的優(yōu)秀業(yè)務(wù)開發(fā)人員與管理人員必將被吸引過去,是國內(nèi)的銀行更加缺乏高素質(zhì)人才。
二、構(gòu)建合理金融管理體系的有效措施
(1)加快銀行制度改革,完善金融體制
在金融市場日益開放的形勢下,其競爭日趨激烈。國際間金融市場的競爭,不僅是各國的金融機(jī)構(gòu)競爭,更加是各國的金融體制之間競爭。在金融全球化大背景下,由于在客觀上,各國的金融體制趨于相同,而且混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)是商業(yè)銀行經(jīng)營的主要發(fā)展方向。我國在加入WTO后,必須融入世界經(jīng)濟(jì)并適應(yīng)這一趨勢。由于當(dāng)前我國的市場經(jīng)濟(jì)體制不健全、金融風(fēng)險(xiǎn)較大、融資秩序混亂,分業(yè)經(jīng)營是適應(yīng)我國當(dāng)前的實(shí)際情況,但是要融入世界經(jīng)濟(jì),必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢做出新的選擇。因此要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整并完善《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《商業(yè)銀行法》等相關(guān)的法律法規(guī),允許證券、保險(xiǎn)、銀行經(jīng)過相互參股等方式來增加溝通了解,便于逐漸建立起綜合經(jīng)營的金融體制,并逐漸實(shí)現(xiàn)我國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營。
(2)加強(qiáng)綜合監(jiān)管力度,不斷提高整體監(jiān)管的水平與效率
首先,要轉(zhuǎn)變金融監(jiān)管的理念以及調(diào)整監(jiān)管目標(biāo)與重點(diǎn)。根據(jù)國際化標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合我國的實(shí)際國情,構(gòu)建明確目標(biāo)的銀行監(jiān)管體系是不斷加強(qiáng)監(jiān)管的不二選擇。在監(jiān)管目標(biāo)的模式上,要完成合規(guī)性監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)以中央銀行外部監(jiān)管為主的商業(yè)銀行自我控制、自我管理,目標(biāo)導(dǎo)向型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變是必然選擇。其次,完善金融監(jiān)管體系,發(fā)揮監(jiān)管的合力作用。完整的金融監(jiān)管體系應(yīng)包含三部分:一、內(nèi)部監(jiān)管體系,二、外部監(jiān)管體系,三、社會(huì)監(jiān)管體系。對(duì)于我國的金融監(jiān)管部門來說,其監(jiān)管體系十分單一,而真正地發(fā)揮作用的只是外部監(jiān)管體系。雖然自我監(jiān)管體系也非常龐大復(fù)雜,但是金融主體由于缺乏自我約束的機(jī)制,所以內(nèi)部監(jiān)管與自律性監(jiān)管都形同虛設(shè),更別說社會(huì)監(jiān)管體系了,因?yàn)檫@一體系僅僅是流于形式。所以要加強(qiáng)金融監(jiān)管體系,可以從下面幾方面著手,第一,加強(qiáng)自律性監(jiān)管體系。經(jīng)過加強(qiáng)自律性監(jiān)管,能夠建立三道防線,分別是金融從業(yè)人員自律,金融機(jī)構(gòu)自律及協(xié)會(huì)自律。第二,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管。首先要加強(qiáng)輿論的監(jiān)督,可以通過新聞媒體的作用從而讓社會(huì)公眾對(duì)金融監(jiān)管熟悉,并支持金融監(jiān)管,從而可以使得社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域?qū)鹑诒O(jiān)管進(jìn)行支持;其次是應(yīng)該聘請(qǐng)金融監(jiān)察的專業(yè)人員。第三,培育獨(dú)立且公正的社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu),其中包含律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等,特別是要加強(qiáng)審計(jì)意見對(duì)金融監(jiān)管的作用。
(3)完善金融法律法規(guī),確保我國金融業(yè)向混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管過渡
因?yàn)閲?yán)格立法是金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)與必要依據(jù)。為了使金融監(jiān)管職能的有法律保證,必須對(duì)金融立法嚴(yán)格把關(guān)。在金融業(yè)全面開放的的主流趨勢下,我國必須在借鑒國際金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)與成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),還要依據(jù)我國金融監(jiān)管的實(shí)際情況和其未來的發(fā)展方向,從而系統(tǒng)地規(guī)劃我國的科學(xué)金融監(jiān)管法律體系。因此,有必要制定或是修改《商業(yè)銀行信息披露法》、《境外中資銀行管理法》、《商業(yè)銀行存款保險(xiǎn)法》、《商業(yè)銀行法》、《外資銀行法》、《信用法》等,并且盡快地出臺(tái)《金融市場準(zhǔn)入和退出法規(guī)》、《金融機(jī)構(gòu)購并條例》與《金融清算條例》等,進(jìn)而培育及提高金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營的意識(shí),統(tǒng)一金融市場準(zhǔn)入與退出的規(guī)則, 規(guī)范金融企業(yè)的資產(chǎn)重組市場行為,加快金融企業(yè)場基礎(chǔ)的建設(shè)與社會(huì)保障體系,來適應(yīng)我國的金融市場的開放步伐。
(4)培養(yǎng)高素質(zhì)的金融人才,改善用人機(jī)制與待遇并提高管理水平
我國的商業(yè)銀行如果要真正立足于市場并且擁有完全自,就必須徹底地改革用工、勞動(dòng)與分配制度。首先必須樹立以人為本的經(jīng)營意識(shí),充分地發(fā)揮人才在經(jīng)營管理與商業(yè)銀行競爭中的主導(dǎo)地位,且努力地營造緊張有序、環(huán)境舒適、積極向上、合作愉快、齊心協(xié)力、員工心情舒暢等工作氛圍。其次改革人事干部的管理制度以及工資的分配制度,建立起公平合理的激勵(lì)機(jī)制,來確保持員工的積極上進(jìn)的態(tài)度。再次積極創(chuàng)造良好的工作條件,留住并且引進(jìn)與培養(yǎng)復(fù)合型的精通新業(yè)務(wù)、高素質(zhì)的人才。最后積極借鑒外資銀行培訓(xùn)員工的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)員工培訓(xùn),使他們具有綜合業(yè)務(wù)能力與開拓新業(yè)務(wù)的能力。
三、結(jié)語
雖然我國的金融業(yè)面臨許多挑戰(zhàn)與壓力,但這是暫時(shí)的,其發(fā)展趨勢最終有利于金融體系的完善與發(fā)展,且有利于其運(yùn)行與并向國際標(biāo)準(zhǔn)靠攏,使得我國金融業(yè)逐漸走向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、國際化。
參考文獻(xiàn):
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關(guān)鍵詞：小額貸款公司；風(fēng)險(xiǎn)控制；法律規(guī)制
中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
狹義的小額信貸是指一種金融項(xiàng)目或制度安排，僅對(duì)低收入群體和微型企業(yè)提供額度較小的信貸服務(wù)，而不提供存款等綜合性金融服務(wù)。小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，并以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任。經(jīng)過幾年的發(fā)展，小額貸款公司對(duì)改善農(nóng)村金融服務(wù)、解決中小企業(yè)融資難的問題起到了積極的作用。2009年4月，中國銀監(jiān)會(huì)的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》為小額貸款公司發(fā)展進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。
一、小額貸款存在的主要法律問題
（一）小額貸款公司的準(zhǔn)入制度不規(guī)范。銀監(jiān)會(huì)和央行的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立小額貸款公司，應(yīng)向省政府主管部門提出正式申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請(qǐng)辦理注冊登記手續(xù)并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。”從形式上說，小額貸款公司的經(jīng)營資格批準(zhǔn)屬于一項(xiàng)行政許可。依據(jù)《行政許可法》規(guī)定，設(shè)立行政許可的主體應(yīng)是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，若以上主體都沒有規(guī)定，確需要立即實(shí)施行政許可的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)立臨時(shí)性行政許可。可見，小額貸款公司僅由《意見》來確定行政許可是缺少法律依據(jù)的。
（二）對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管不明確。《意見》稱，“凡是省級(jí)政府能明確一個(gè)主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省（區(qū)、市）的縣城范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)”。即小額貸款公司是由省政府指定的省金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，并承擔(dān)可能出現(xiàn)的試點(diǎn)失敗的損失，但以上主體都不具備行政主體資格。在實(shí)踐過程中，“相關(guān)機(jī)構(gòu)”到底是指哪些機(jī)構(gòu)，到目前為止，沒有任何一部法律法規(guī)對(duì)此作出明確的規(guī)定。而且，監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)監(jiān)管主體到底從哪些方面進(jìn)行監(jiān)管沒有統(tǒng)一口徑。上述諸多問題、造成了對(duì)小額貸款公司的多頭監(jiān)管或監(jiān)管空白，使監(jiān)管在操作上失去了可操作性，流于形式。
二、小額貸款制度存在的風(fēng)險(xiǎn)
（一）小額貸款資金使用缺乏有效的約束機(jī)制，偏離了設(shè)立公司的宗旨。小額貸款發(fā)放面向千家萬戶，并存在任意信貸和人情信貸的問題，對(duì)貸款的監(jiān)管難度很大。相當(dāng)一部分農(nóng)戶把小額信貸資金隨意挪作他用，甚至一部分資金進(jìn)入高位行業(yè)，致使小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。
（二）小額貸款資金的回籠缺乏可靠的保障機(jī)制。小額貸款資金的回收情況，取決于農(nóng)戶的收益。由于對(duì)項(xiàng)目的了解不夠深入，項(xiàng)目無法按照原來的設(shè)想實(shí)施，或者遭遇自然災(zāi)害，造成了無法承受的損失，農(nóng)戶就沒有辦法如期償還貸款，小額信貸資金的回籠也就難以保證。
（三）風(fēng)險(xiǎn)控制措施缺乏。安全應(yīng)當(dāng)是小額貸款公司運(yùn)營的第一目標(biāo)。可是各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度不完整，缺乏具體、可操作性強(qiáng)的制度。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管控手段單一，風(fēng)險(xiǎn)管理不能涵蓋貸前、貸中和貸后的各個(gè)環(huán)節(jié)。大多數(shù)公司對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理手段帶有強(qiáng)烈的個(gè)人色彩，未能制度化。很多情形下的風(fēng)險(xiǎn)管理措施依賴于高管個(gè)人對(duì)借款人實(shí)力和誠信程度的了解，風(fēng)險(xiǎn)的控制也依賴于借款人的道德和誠信，以及非常規(guī)的催收手段。
三、促進(jìn)小額貸款公司發(fā)展的建議
（一）盡快制定《小額貸款公司法》。目前，央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合的《意見》和銀監(jiān)會(huì)制定的《貸款公司管理暫行規(guī)定》都對(duì)小額貸款公司的運(yùn)作提出了具體指導(dǎo)方案，但二者的法律位階過低，配套的法律法規(guī)不完善。隨著試點(diǎn)的運(yùn)行，國家應(yīng)視情況出臺(tái)《小額貸款公司法》等高位階的專門法律來規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。在出臺(tái)專門法的同時(shí)，國家應(yīng)注意各法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，對(duì)其規(guī)定有不一致的地方應(yīng)該進(jìn)行必要的修改，以促進(jìn)小額貸款公司的進(jìn)一步發(fā)展。
（二）加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管應(yīng)從以下方面入手：首先，必須確定小額貸款公司的監(jiān)管主體；其次，大力發(fā)展行業(yè)監(jiān)管。僅有政府的監(jiān)督往往是不夠的，可以借鑒其他行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)行業(yè)監(jiān)管，例如行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織，協(xié)助政府對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管。在小額貸款公司發(fā)展的初級(jí)階段，需要政府對(duì)其嚴(yán)格監(jiān)管，以規(guī)范其發(fā)展，但隨著時(shí)間的推移、經(jīng)驗(yàn)的積累，政府如果繼續(xù)嚴(yán)格監(jiān)管下去，反而會(huì)束縛其發(fā)展。政府就應(yīng)該弱化其監(jiān)管的力度，能夠起到宏觀調(diào)控的作用即可；再次，適當(dāng)放松監(jiān)管，讓小額貸款公司在商業(yè)和社會(huì)價(jià)值之間找到平衡點(diǎn)。逐步放松金融管制，建立健全有利于農(nóng)村金融發(fā)展的監(jiān)管法律制度，將會(huì)促使不同的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村市場，最終通過競爭為更多三農(nóng)和中小企業(yè)提供質(zhì)高價(jià)廉的金融服務(wù)。
（三）提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力。小額貸款公司應(yīng)嚴(yán)格按照《意見》的規(guī)定，進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，制定有效可行的公司規(guī)章制度和實(shí)施辦法，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)內(nèi)部的控制，聘請(qǐng)具有專門知識(shí)的人才，加強(qiáng)對(duì)原有職工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。雖然小額貸款公司已經(jīng)納入了信貸征信系統(tǒng)，但信貸征信工作仍是一個(gè)具有極大挑戰(zhàn)的工作。政府和相關(guān)部門應(yīng)建立信貸風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，逐步建立信用評(píng)級(jí)和激勵(lì)機(jī)制，提高小額貸款者的還款意識(shí)。
（四）加大政策扶持力度，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。首先，給予小額貸款公司在稅收政策上的優(yōu)惠，為減輕小額貸款公司的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)其發(fā)展，建議適用甚至比照農(nóng)村信用社優(yōu)惠的政策；其次，在風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，根據(jù)小額貸款公司經(jīng)營狀況及風(fēng)險(xiǎn)管控水平，對(duì)小額貸款公司增資擴(kuò)股降低條件，探索創(chuàng)新融資途徑，解決小額貸款公司資金補(bǔ)充問題；再次，將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)，能夠使小額貸款公司從正規(guī)渠道獲取借款人的征信信息。
（作者單位：河北金融學(xué)院）
主要參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險(xiǎn) 現(xiàn)狀分析 金融監(jiān)管 金融對(duì)策
一、金融風(fēng)險(xiǎn)概述
金融風(fēng)險(xiǎn)是指由于政治、政策、法律、形勢、市場、決策、操作、管理等諸因素的變化或缺陷而導(dǎo)致?lián)p失的不確定性。金融風(fēng)險(xiǎn)的直接危害，不僅破壞金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常進(jìn)行，削弱和抵毀金融業(yè)本身存在的抵抗各種金融風(fēng)險(xiǎn)的能力；而且危及金融安全和國家經(jīng)濟(jì)安全，金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展到金融危機(jī)或金融風(fēng)暴。金融風(fēng)暴可以不放一槍一炮把一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)擠到崩潰的邊緣，出現(xiàn)政治危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩。一家金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)所帶來的后果，往往超過對(duì)其自身的影響。金融機(jī)構(gòu)在具體的金融交易活動(dòng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，有可能對(duì)該金融機(jī)構(gòu)的生存構(gòu)成威脅；具體的一家金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善而出現(xiàn)危機(jī)，有可能對(duì)整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行構(gòu)成威脅。
二、我國面臨的主要金融風(fēng)險(xiǎn)
1．不良貸款比重較高，金融資產(chǎn)質(zhì)量惡化。近年來，中國金融機(jī)構(gòu)不良貸款額和不良貸款比率不斷下降，盡管如此，過多地強(qiáng)調(diào)這些指標(biāo)只會(huì)促使金融機(jī)構(gòu)通過擴(kuò)大信貸投放稀釋不良貸款或者收回有利的貸款。由于以制度創(chuàng)新為核心內(nèi)容的企業(yè)改革未能取得突破性進(jìn)展，各級(jí)政府對(duì)銀行的日常經(jīng)營干預(yù)較大，不僅信貸資金的經(jīng)營帶有“半財(cái)政”性質(zhì)，而且扭曲了銀企關(guān)系；實(shí)際上不良貸款蘊(yùn)涵的金融風(fēng)險(xiǎn)依然存在，銀行系統(tǒng)的不良資產(chǎn)比率仍然偏高，應(yīng)收未收利息數(shù)額較大。
2．信貸監(jiān)控存有漏洞，審查審批程序草率。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)信貸投放的積極性仍然高漲，一些銀行在進(jìn)入一些高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)時(shí)并沒有做好認(rèn)真的論證，過于迷戀短期可能帶來的高收益，在放款種類、數(shù)額和期限上也沒有仔細(xì)考慮自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力，結(jié)果超出自身風(fēng)險(xiǎn)邊界放貸。其資本、經(jīng)常賬戶的雙順差，大量外資通過各種渠道流入中國，央行不得不投放大量基礎(chǔ)貨幣進(jìn)行對(duì)沖。另外，由于一些信貸業(yè)務(wù)人員和監(jiān)控人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高或者搭配不合理造成的不能有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。
3．資金存款投放失衡，資金流動(dòng)問題凸顯。中國銀行業(yè)的資金來源主要是城鄉(xiāng)居民的短期存款，而資金投放卻主要是一些大型基本建設(shè)項(xiàng)目、政府債券、住房貸款等，且中長期貸款比重仍較大。這種流動(dòng)性問題長期存在，是一種不太合理的金融現(xiàn)象，從長期來看不利于中國金融系統(tǒng)的良性發(fā)展。
4．房地產(chǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)大，金融市場泡沫嚴(yán)重。我國當(dāng)前房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)問題突出，實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的脫節(jié):房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的真正自有資金往往不足30%，發(fā)展商“出地”、銀行“出錢”的情況嚴(yán)重；一些分階段連續(xù)開發(fā)的大型樓盤過度開發(fā)；銀行對(duì)貸款的監(jiān)控不力，信貸資金被挪用現(xiàn)象增多；房貸、車貸等項(xiàng)目貸款條件放松，消費(fèi)者違約現(xiàn)象增多。
5．制度機(jī)制發(fā)展滯后，金融風(fēng)險(xiǎn)隱患增大。我國由開始時(shí)強(qiáng)調(diào)管制到后來強(qiáng)調(diào)監(jiān)管以及再后來的放松監(jiān)管的過程，但發(fā)達(dá)國家的“放松監(jiān)管”強(qiáng)調(diào)的是在利率自由化與金融市場國際化過程中的“有效監(jiān)管”。“放松監(jiān)管”變成了消極的“不加監(jiān)管”，明顯的表現(xiàn)是，金融立法滯后，相關(guān)法律制度不健全，監(jiān)管體系支離破碎，透明度不夠，監(jiān)管效率低下，使得以信用風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)與犯罪風(fēng)險(xiǎn)為主要內(nèi)容的一類金融風(fēng)險(xiǎn)，成為金融動(dòng)蕩與金融危機(jī)的潛在隱患。
三、我國金融風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策淺析
1．建立金融風(fēng)險(xiǎn)框架的防范與控制
（1）采取對(duì)沖和資本控制應(yīng)對(duì)資本涌入。發(fā)展中國家常常用政策組合來對(duì)付大量外國資本的涌入。資本控制和其他政策結(jié)合可以部分成功地減少大量的資本涌入，改變其組成。但大多采用控制基礎(chǔ)貨幣的增長和建立儲(chǔ)備來應(yīng)付資本涌入。更重要的政策是，許多國家采取財(cái)政緊縮政策的對(duì)沖來防止貨幣升值以保持更小的經(jīng)常項(xiàng)目赤字，更快的經(jīng)濟(jì)增長。
（2）進(jìn)一步完善減震機(jī)制。日益增長的金融一體化要求發(fā)展中國家采取三種措施去應(yīng)付沖擊:①國際儲(chǔ)備的水平應(yīng)以資本項(xiàng)目的變化作為變量，因?yàn)榻鹑谝惑w化條件下資本的流入水平顯著提高了，對(duì)于投資者信心不穩(wěn)定的國家，需要更多的外匯儲(chǔ)備來穩(wěn)定信心，國際儲(chǔ)備也是一國應(yīng)付不測事件的支柱。②金融一體化要求財(cái)政更有彈性。財(cái)政的彈性體現(xiàn)在嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律，財(cái)政赤字在合理范圍內(nèi)。③加強(qiáng)銀行體系才能更好應(yīng)付外來沖擊。
（3）有效監(jiān)管和促進(jìn)金融信息透明化。現(xiàn)在金融市場出現(xiàn)全球化趨勢，監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管范圍仍在一國范圍內(nèi)。在全球市場，很難評(píng)估一個(gè)金融機(jī)構(gòu)暴露的風(fēng)險(xiǎn)，像衍生工具那樣復(fù)雜的交易使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更具有不確定性。為了解決這些問題，各國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)加強(qiáng)相互的合作和協(xié)調(diào)。在新的金融環(huán)境下，減少跨國的信息不對(duì)稱對(duì)新興市場非常有益。從宏觀上看，越準(zhǔn)確、及時(shí)的信息披露越能減少別國的金融動(dòng)蕩對(duì)本國的沖擊。
（4）加大對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。完善監(jiān)管法規(guī)制度，控制機(jī)構(gòu)新增風(fēng)險(xiǎn)，化解歷史遺留風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)非銀行金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。實(shí)施分類監(jiān)管，對(duì)不同的公司分清良莠，區(qū)別對(duì)待，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)；強(qiáng)化非銀行金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)高管人員管理，加強(qiáng)行業(yè)自律建設(shè)和加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍培訓(xùn)；完善信息披露制度，充分發(fā)動(dòng)全社會(huì)的監(jiān)管力量，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)實(shí)施機(jī)構(gòu)分類管理；完善非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管體系和非現(xiàn)場監(jiān)管手段建設(shè)，發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場檢查相輔相成的作用；加快解決清理整頓中的遺留問題，努力補(bǔ)充資本金使資本充足，提高非銀行金融機(jī)構(gòu)的市場競爭力。
2．網(wǎng)絡(luò)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制
（1）鼓勵(lì)創(chuàng)新先進(jìn)信息技術(shù)。應(yīng)大力發(fā)展我國先進(jìn)的信息技術(shù)，提高計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的關(guān)鍵技術(shù)水平，大力開發(fā)網(wǎng)絡(luò)加密技術(shù)，開發(fā)并擁有具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的信息技術(shù)，這是防范和減少安全風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)選擇風(fēng)險(xiǎn)，提高網(wǎng)絡(luò)安全性能的根本性措施。
（2）加強(qiáng)國際金融協(xié)調(diào)與合作。網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)環(huán)境的開放性、交易信息傳遞的快捷性強(qiáng)化了國際金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染性，巨額國際投機(jī)資本的流動(dòng)，使國與國之間的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性日益增強(qiáng)。為有效控制和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，要建立與國際體系中其它金融制度相適應(yīng)的規(guī)則體系和市場標(biāo)準(zhǔn)，并與其它國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的合作，以避免金融危機(jī)的發(fā)生。
3．鼓勵(lì)發(fā)展中小型民營銀行
（1）打破金融壟斷。2011年中國商業(yè)銀行凈利潤達(dá)到1.0412萬億元，按此計(jì)算，銀行去年平均每天賺得約28.5億元。與此同時(shí)，據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，我國銀行貸款主要投放給大中型企業(yè)，大企業(yè)貸款覆蓋率為100%，中型企業(yè)為90%，小企業(yè)僅為20%。在國有銀行壟斷下，中國中小企業(yè)很難獲得貸款，迫使它們不得不轉(zhuǎn)向私人借貸。但是，由于受國際金融危機(jī)沖擊，一些民營企業(yè)處境艱難，無力償還民間高利貸。
（2）適度發(fā)展民營銀行。現(xiàn)在我國的體制下，由于缺少一大批地方中小民營金融機(jī)構(gòu)為地方民營中小企業(yè)服務(wù)。現(xiàn)在很多大銀行沒有中小企業(yè)信用記錄，沒法根據(jù)信用狀況給中小企業(yè)貸款。只有靠信用記錄之前的信用記錄，通過之前在當(dāng)?shù)貙?duì)你的了解來給與其貸款。這是中小地方民營銀行的“信息優(yōu)勢”，即可以充分利用“地方信息”，減少信息不對(duì)稱，從而減少交易成本。地方中小民營銀行的另一個(gè)優(yōu)勢是“產(chǎn)權(quán)約束”。國有大銀行現(xiàn)在成本高、效率低的一個(gè)重要原因就是監(jiān)管體系的成本高，發(fā)展地方中小民營銀行一樣要發(fā)展對(duì)它們的監(jiān)管，但同時(shí)還可以靠中小民營企業(yè)所有者對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)管，即所有權(quán)約束，而不是僅靠第三方政府的監(jiān)管。
總結(jié)：金融自由化的過程內(nèi)涵很豐富，挑戰(zhàn)也很嚴(yán)峻。這是一個(gè)讓更多的市場主體起作用的過程，又是一個(gè)市場建規(guī)建制的過程；既是一個(gè)按照市場原則有效率的配置資源過程，又是一個(gè)在開放的環(huán)境下建立防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的過程。未來金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制有三大熱點(diǎn)：以準(zhǔn)入控制為手段的強(qiáng)制性終端安全遵從；以數(shù)據(jù)恢復(fù)審計(jì)為驅(qū)動(dòng)來整合數(shù)據(jù)備份流程；以信息泄漏審計(jì)為線索來梳理安全體系建設(shè)。另外，整合安全管理、安全運(yùn)維和安全審計(jì)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的自動(dòng)化和常態(tài)化，也是未來金融業(yè)發(fā)展的方向。總之，金融風(fēng)險(xiǎn)要有效的防范和控制，保證金融體系安全穩(wěn)健運(yùn)行，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)金融健康快速持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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