時間：2023-07-27 09:28:37
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發(fā)表網(wǎng)為您精選了8篇市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法，愿這些內(nèi)容能夠啟迪您的思維，激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
一、當(dāng)前市場監(jiān)管案件移送中存在的問題
在全國范圍內(nèi)開展整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作中，專項整治活動取得了顯著成果，但也暴露了執(zhí)法、司法工作中的不少問題，具體表現(xiàn)為“四多四少”：即對破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪案件，實際發(fā)生多，查處少；行政處理多，移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯和查辦職務(wù)犯罪少；判緩刑多，判實刑少。近年來，盡管經(jīng)濟違法犯罪案件發(fā)案數(shù)逐年增長，行政執(zhí)法機關(guān)查處的案件也在增加，但移送司法機關(guān)啟動刑事訴訟程序的很少，可見當(dāng)前市場監(jiān)管案件移送中尚存在不少問題。主要表現(xiàn)為：
一是行政執(zhí)法機關(guān)中以罰代刑現(xiàn)象較為嚴(yán)重。經(jīng)濟犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執(zhí)法機關(guān)查處再移送公安機關(guān)，公安機關(guān)立案多少很大程度上取決于行政機關(guān)移送多少。實踐中，有些行政執(zhí)法機關(guān)因受部門利益驅(qū)使等種種原因，把一些應(yīng)向司法機關(guān)移送的涉嫌構(gòu)成犯罪的案件不移送或者以行政處罰代替刑事處罰，搞以罰代刑，導(dǎo)致公安機關(guān)“無米下鍋”。
二是公安機關(guān)在立案環(huán)節(jié)上把關(guān)不嚴(yán)。雖然行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)把涉嫌犯罪案件移送公安機關(guān)，但是一些公安機關(guān)在某些巨大的阻力面前，不排除其會在主觀上拖延立案的時間甚至根本不予立案的問題。其次，即使立了案，當(dāng)案件告破，某些公安機關(guān)仍可能會采取“以罰代刑”的處置決定，通過對犯罪人的罰款來代替或者減輕其應(yīng)受的刑事處理，在刑事訴訟的前置環(huán)節(jié)上阻卻了對犯罪行為的追訴。
三是案件移送程序不夠完善。雖然早在2001年7月國務(wù)院就出臺了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，但在具體操作中，仍存在一些漏洞。如行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法中認為當(dāng)事人涉嫌刑事犯罪，移交公安機關(guān)處理，公安機關(guān)審查后認為不構(gòu)成犯罪，退回給行政執(zhí)法機關(guān)沒有相關(guān)的手續(xù)憑據(jù)。事后一旦發(fā)生問題，容易造成公安機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)互相推卸責(zé)任。
四是檢察機關(guān)的監(jiān)督難以有效開展。根據(jù)我國刑事訴訟法，檢察機關(guān)對涉嫌犯罪案件是否進入刑事程序負有監(jiān)督職責(zé)，即行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪的案件不移送公案機關(guān)、公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的，檢察機關(guān)有依法監(jiān)督的責(zé)任。然而在現(xiàn)實生活中，由于對行政機關(guān)執(zhí)法機關(guān)查處、移送涉嫌犯罪案件的情況不了解，知情渠道不暢通，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)涉罪案件移送和公安機關(guān)立案往往難以開展有效的監(jiān)督。
二、當(dāng)前市場監(jiān)管案件移送現(xiàn)狀的成因分析
如前所述，市場監(jiān)管案件移送存在的諸多問題造成了行政執(zhí)法和刑事司法相脫節(jié)。筆者結(jié)合工作實踐，將從五個方面分析其成因。
（一）從執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)方面分析。首先從法律素質(zhì)方面。對各類破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪的認定與處罰，不但需要通曉本部門專業(yè)知識，而且需要有刑法學(xué)理論作為基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)實生活中，由于知識的專門化，人們往往是顧及一方面而不及其余。這致使行政執(zhí)法人員經(jīng)常注重于行政處罰案件的查處，而意識不到案件當(dāng)事人已涉嫌構(gòu)成犯罪。其次從道德素質(zhì)方面。某些執(zhí)法人員或循私舞弊故意不移送應(yīng)該移送的涉罪案件，或嫌麻煩不去積極為之，導(dǎo)致應(yīng)該移送的案件沒有移送或者沒有予以偵查立案。
（二）從行政相對人的救濟權(quán)分析。市場監(jiān)管案件是行政機關(guān)依職權(quán)而采取的具體行政行為，市場監(jiān)管案件的雙方當(dāng)事人是行政主體與行政相對人。在市場監(jiān)管案件中，行政相對人行使救濟權(quán)的方式通常是其申請?zhí)崞鹦姓?fù)議或行政訴訟。由于不移送刑事案件的結(jié)果是將刑事責(zé)任降格為行政責(zé)任，明顯對行政權(quán)相對人有利，行政相對人不可能不服行政處罰而啟動行政復(fù)議或行政訴訟進行救濟，致使行政處罰的結(jié)果事實上是終局性的結(jié)果，其他機關(guān)甚至無從知道案件的發(fā)生。
（三）從行政處罰與刑事處罰的制度銜接方面分析。市場監(jiān)管有關(guān)的規(guī)范性文件對案件移送的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不具體、統(tǒng)一，加上移送程序銜接不力，事實上給上述現(xiàn)象的存在留下了制度上的漏洞和可乘之機。
（四）從市場監(jiān)管移送案件中的執(zhí)法人員違法犯罪被打擊程度和數(shù)量分析。由于行政處罰是行政機關(guān)依職權(quán)采取的具體行政行為，處罰結(jié)果僅對特定對象產(chǎn)生法律效力，而且以罰代刑往往涉及權(quán)錢交易，暗箱操作，一般公眾無從了解，沒有渠道實施有效的監(jiān)督、舉報。加上檢察機關(guān)的監(jiān)督無法直接介入的具體運作模式，打擊力度不夠，導(dǎo)致應(yīng)該追究刑事責(zé)任的案件沒有移送，移送追究刑事責(zé)任的人員沒有被依法追究刑事責(zé)任等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。
（五）從行政執(zhí)法管轄的復(fù)雜性、發(fā)展性分析，面對市場經(jīng)濟活動中層出不窮的新情況、新問題，尤其是一些新類型的違法犯罪活動，客觀上增加了行政執(zhí)法的工作難度，致使較難把握行政處罰與刑事處罰之間的合理界限，這也是導(dǎo)致市場監(jiān)管案件移送出現(xiàn)問題的客觀原因之一。
三、解決市場監(jiān)管案件移送問題的對策
早在2001年4月，國務(wù)院就了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》，要求“加強行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、查處及時的打擊經(jīng)濟犯罪的協(xié)作機制，對構(gòu)成犯罪的，及時移送司法機關(guān)處理”。同年7月，國務(wù)院又實施了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，確立了行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機制的基本框架。后最高人民檢察院又牽頭起草了《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，提出加強部門協(xié)作，對解決市場監(jiān)管案件移送中存在的問題具有指導(dǎo)性和實踐性意義。在此基礎(chǔ)上，筆者認為還需完善以下工作，從而切實解決當(dāng)前市場監(jiān)管案件移送中存在的問題，在行政處罰與刑事追究之間搭建一條“綠色通道”，促進行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接。
1、建立信息交互機制。在查處破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的案件中，行政執(zhí)法機關(guān)對是否涉嫌犯罪、是否移送司法機關(guān)處理把握不準(zhǔn)的，可以向公安機關(guān)、檢察機關(guān)咨詢。對于重大、復(fù)雜的涉嫌犯罪案件線索，可召開聯(lián)席會議，溝通情況，統(tǒng)一認識，協(xié)調(diào)解決疑難問題。對查處的經(jīng)濟違法違章案件，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)定期向檢察、公安機關(guān)進行通報。如南京市下關(guān)檢察院與工商分局就于2003年簽訂了“重大案件互相通報制度”，在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，做到信息共享、密切合作，取得了較好的效果。
2、完善移送涉罪案件的工作程序。行政執(zhí)法機關(guān)在查處違法行為過程中，對依照法律規(guī)定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)及時向公安機關(guān)移送。公安機關(guān)必須在3日內(nèi)作出立案或不予立案的決定。行政執(zhí)法機關(guān)對公安機關(guān)不予立案的決定有異議的，可以提出復(fù)議，也可以建議檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督。檢察機關(guān)認為公安機關(guān)不立案理由不成立的，公安機關(guān)必須在15日內(nèi)立案。檢察機關(guān)對案件移送情況要跟蹤監(jiān)督。對行政執(zhí)法機關(guān)移送公安機關(guān)立案偵查的涉嫌重大復(fù)雜案件，可介入偵查，協(xié)助公安機關(guān)完善、固定證據(jù)，督促公安機關(guān)在法定期限內(nèi)偵查終結(jié)。另外，對于行政執(zhí)法機關(guān)不移送的涉嫌犯罪案件，如果有關(guān)單位、個人舉報或者群眾反映強烈的，檢察機關(guān)可向行政執(zhí)法機關(guān)查詢案件情況，還可派人員查閱案卷材料，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。版權(quán)所有
一、堅持因地制宜，分探索改革經(jīng)驗
經(jīng)過多次深入調(diào)研論證，我們選取了商河縣、槐蔭區(qū)、市國土資源局作為先行改革試點單位，分類探索綜合行政執(zhí)法新模式，為全面推開探索經(jīng)驗。
一是在商河縣探索實施跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。將23支執(zhí)法隊伍整合設(shè)置為“1+6”模式，將環(huán)衛(wèi)、市政、園林等18個領(lǐng)域的全部或部分執(zhí)法職能進行整合，組建綜合行政執(zhí)法局，實現(xiàn)了“一支隊伍跨部門綜合執(zhí)法”；將未納入綜合執(zhí)法范圍的市場監(jiān)管、食品藥品等6個部門內(nèi)部的執(zhí)法職責(zé)、隊伍進行整合，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍執(zhí)法”；綜合行政執(zhí)法局向鎮(zhèn)街及開發(fā)區(qū)派駐13支執(zhí)法中隊，將90%以上的執(zhí)法力量共140余人下沉到一線，實行雙重管理、以鎮(zhèn)街管理為主，同時在鎮(zhèn)街設(shè)立綜合執(zhí)法辦公室，與派駐執(zhí)法中隊合署辦公，進一步強化屬地執(zhí)法責(zé)任。
二是在槐蔭區(qū)探索部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法。在市場監(jiān)管領(lǐng)域，整合區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督稽查大隊、市場監(jiān)管局公平交易局，組建區(qū)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法大隊；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，整合農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、水務(wù)等執(zhí)法隊伍，組建區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊；在文化旅游領(lǐng)域，整合文化市場、旅游執(zhí)法隊伍，組建區(qū)文化旅游綜合執(zhí)法大隊。通過整合，全區(qū)執(zhí)法隊伍由12支精簡到8支。
三是在市國土資源局探索部門內(nèi)部執(zhí)法職責(zé)整合。將區(qū)級國土資源執(zhí)法職責(zé)上收至市級，實行一個層級執(zhí)法。同時，將其內(nèi)部執(zhí)法職能進行整合，統(tǒng)一交由市國土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊承擔(dān)，實現(xiàn)了全市國土領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法。
二、堅持統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進綜合執(zhí)法體制改革
按照深化行政執(zhí)法體制改革的要求，在深入總結(jié)試點經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，研究制定了全市綜合執(zhí)法體制改革方案，統(tǒng)籌推進市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街三級執(zhí)法體制改革。
一是合理劃分市區(qū)執(zhí)法權(quán)限。著眼于厘清執(zhí)法邊界、減少執(zhí)法層級，對區(qū)里沒有行政管理權(quán)限或執(zhí)法任務(wù)較少的規(guī)劃、交通運輸、農(nóng)林水利等領(lǐng)域，以市級執(zhí)法為主；對屬地監(jiān)管責(zé)任明確、基層發(fā)生頻率高的城市管理、勞動保障、文化旅游、市場監(jiān)管領(lǐng)域，以區(qū)級執(zhí)法為主。
二是精簡整合執(zhí)法隊伍。市級層面，主推部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法改革，交通運輸局等19個部門整合內(nèi)部執(zhí)法資源，實行一支隊伍執(zhí)法；市商務(wù)局等14個部門，不再新設(shè)執(zhí)法隊伍，實行一個處室執(zhí)法。縣區(qū)層面，指導(dǎo)縣區(qū)參照試點改革情況，合理確定符合實際、行之有效的改革方式，各縣區(qū)執(zhí)法隊伍壓縮到8支以內(nèi)，縣域執(zhí)法隊伍總量減少近60支。
三是統(tǒng)籌完善鎮(zhèn)街執(zhí)法體制。鎮(zhèn)街層面，采取商河做法的縣區(qū)，由縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局向鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊，與鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法辦公室合署辦公，實行鎮(zhèn)域內(nèi)綜合執(zhí)法；采取槐蔭做法的縣區(qū)，以鎮(zhèn)街現(xiàn)有城市管理機構(gòu)和人員為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)相關(guān)執(zhí)法力量開展聯(lián)合執(zhí)法。通過體制調(diào)整，充分賦予鎮(zhèn)街綜合管理和執(zhí)法權(quán)限，推動執(zhí)法力量下沉。
三、堅持配套改革，最大限度釋放改革紅利
為提高改革實效，我市從三方面入手，為綜合行政執(zhí)法改革提供堅實的保障。
一是強化網(wǎng)格化管理。按照屬地化、網(wǎng)格化的原則，整合城市管理、社會治安等網(wǎng)格體系，建立統(tǒng)一的執(zhí)法信息監(jiān)測預(yù)警、分類處理的綜合管理平臺，完善村居、鎮(zhèn)街、縣區(qū)三級網(wǎng)格化管理體制，為執(zhí)法體制改革奠定堅實基礎(chǔ)。
二是強化執(zhí)法信息共享。緊緊抓住當(dāng)前正在深入實施的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”改革，充分發(fā)揮“12345市民服務(wù)熱線”等為民辦事綜合服務(wù)平臺的作用，著力打破部門之間的信息孤島，既大大提高執(zhí)法效率，又能發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合懲戒的威力。去年，熱線共受理執(zhí)法類問題58.56萬件，及時移交相關(guān)部門辦理。
定位監(jiān)管職能
加強和完善道路運輸市場監(jiān)管職能，其根本目標(biāo)是創(chuàng)造公平和可預(yù)見的市場法制環(huán)境，形成以行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系，建立信用監(jiān)督和失信懲戒相結(jié)合的道路運輸市場信用體系。這兩大體系的建設(shè)又是道路運輸市場主體再培育再發(fā)展的根本。簡單地把市場監(jiān)管（運政稽查）活動看作是查違糾章罰款，變相增加收入，這在認識上是非常錯誤的，在實踐上也是十分有害的。
構(gòu)建考核體系
道路運輸市場監(jiān)管能力評價體系至少需要包含工作風(fēng)紀(jì)規(guī)范、學(xué)習(xí)教育、執(zhí)法設(shè)備管理、內(nèi)務(wù)管理、執(zhí)法質(zhì)量、市場滿意度、行政執(zhí)行力等工作績效指標(biāo)。客觀公正、公開公平、科學(xué)真實相結(jié)合，責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)基本準(zhǔn)則。通過事前確定控制目標(biāo)，以合適的考核分值和考核系數(shù)作為考核控制手段，引導(dǎo)監(jiān)管執(zhí)法活動向社會期望和管理目標(biāo)集中，規(guī)避執(zhí)法人員趨利執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等不規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象。
進行風(fēng)險評估
市場監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險從運管機構(gòu)自身建設(shè)來講，主要包括四方面，即運管執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法能力；是否有健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制；運政執(zhí)法目的是否端正，是否存在罰款創(chuàng)收或?qū)⒘P款變成協(xié)會收費；運政執(zhí)法裝備是否能滿足需要，是否存在調(diào)取保存證據(jù)困難等問題。
從社會公眾對運管機構(gòu)的監(jiān)督及反應(yīng)看，運政執(zhí)法風(fēng)險主要是政府職能部門和行政相對人對行政執(zhí)法的監(jiān)督，如政風(fēng)評議、行風(fēng)監(jiān)督等；其次是非正常的外部執(zhí)法風(fēng)險，如行政相對人暴力抗拒執(zhí)法及來自各方面各種形式的說情干擾行政執(zhí)法等。每一級運管機構(gòu)應(yīng)該定期召開執(zhí)法風(fēng)險防范分析評估會，及時了解和掌握執(zhí)法過程中遇到的各類問題，分析問題成因，研究解決辦法，提出完善措施，防范運政執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生。
加強防范控制
一是加強運政執(zhí)法人員在市場監(jiān)管中自我保護意識和能力教育。邀請政府法制部門、公安機關(guān)及政府危機公關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員對運管人員開展運政執(zhí)法風(fēng)險防控知識培訓(xùn)，提高市場監(jiān)管人員在執(zhí)法中自我保護能力，特別是要提高在遇有暴力執(zhí)法行為時的處置能力，做到既能夠嚴(yán)格依法行政，又不至于引發(fā)各種事端。
二是重視和加強執(zhí)法人員的執(zhí)法安全保障。建議借鑒城管、土地等相關(guān)行政執(zhí)法部門的做法，為運政執(zhí)法人員購買人身傷害保險，解除運政執(zhí)法人員的后顧之憂；對因公受到傷害的運政執(zhí)法人員，及時組織救治和慰問。
三是擴大執(zhí)法監(jiān)督范圍，確保運政執(zhí)法人員在市場監(jiān)管活動中全面履職不缺位，嚴(yán)守程序不錯位，依職履責(zé)不越位。
打造專業(yè)執(zhí)法隊伍
應(yīng)盡快建立和執(zhí)行監(jiān)管隊伍輪訓(xùn)保障機制，從制度上解決隊伍建設(shè)存在的突出問題和不足，確保市場監(jiān)管人員能在三至五年內(nèi)甚至更短時間內(nèi)能夠輪訓(xùn)一次。通過理想信念的學(xué)習(xí)解決“為誰監(jiān)管”的問題；通過基本法律知識、基本專業(yè)知識、基本執(zhí)法技能的學(xué)習(xí)解決“怎樣監(jiān)管”的問題；通過秉公用權(quán)、廉潔從政的政治思想教育解決“公正監(jiān)管”、“廉潔監(jiān)管”的問題。
加大裝備設(shè)施投入
為保持運政執(zhí)法隊伍統(tǒng)一形象，應(yīng)按照“統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一顏色、統(tǒng)一標(biāo)志”要求，配備執(zhí)法專用房間、專用車輛、專用設(shè)備、專用信息技術(shù)監(jiān)管平臺，做到至少每一執(zhí)法隊（組）能擁有一臺巡查用車、臺式計算機、數(shù)碼攝像（照相）機。同時，應(yīng)加快移動執(zhí)法手持式終端、便攜式計算機、便攜式打印機、網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法設(shè)備（電子物證檢驗設(shè)備）以及遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)推廣使用，提高運管機構(gòu)規(guī)范化、信息化、數(shù)字化市場監(jiān)管能力。
在逢年過節(jié)時,經(jīng)濟條件較好的村則采用村老年協(xié)會出資一點,企業(yè)或個體老板贊助一點,村民自愿湊合一點款、物的辦法,請外來的藏族歌手來鄉(xiāng)鎮(zhèn)演出。(四)鄉(xiāng)村網(wǎng)吧、書刊、音像市場嚴(yán)重匱乏且混亂目前S縣的書店集中在縣城,鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今沒有專門的規(guī)范化書店。雖然全縣有72個村級農(nóng)家書屋,但與農(nóng)牧民生產(chǎn)、生活相關(guān)的農(nóng)牧業(yè)科技書籍卻非常有限,根本不能滿足他們的需求。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地攤、游商銷售的書刊、音像制品大部分是非法盜版,如近年來,文化市場行政執(zhí)法部門共收繳、銷毀非法音像制品約0.08萬張(盤)。這些不健康、盜版的文化制品嚴(yán)重侵害了農(nóng)牧民的利益,破壞了鄉(xiāng)村書刊、音像市場經(jīng)營秩序。同時有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不時有無證小網(wǎng)吧、電子閱覽室和電子游戲機的出現(xiàn),這些經(jīng)營戶由于無證經(jīng)營,因此在硬件上不達標(biāo),管理上不規(guī)范,并且還出現(xiàn)暗中接納未成年人進入網(wǎng)吧的現(xiàn)象,在安全方面存在著一定的隱患。(五)鄉(xiāng)村娛樂市場枯燥、蕭條民族地區(qū)鄉(xiāng)村固定的文化市場經(jīng)營場所極少,常見的經(jīng)營形式主要是流動攤販利用集市擺點音像制品、圖書雜志且盜版制品占一定比例。同時也因地廣人稀和經(jīng)濟落后等,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有一家文化經(jīng)營戶。有些鄉(xiāng)村由于文化生活枯燥無味,形式單一,根本就沒有可娛樂的地方去,因此農(nóng)牧民就只有在家看電視、聊天、喝酒、打牌等。
民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場執(zhí)法管理現(xiàn)狀
鄉(xiāng)村文化執(zhí)法機構(gòu)力量薄弱、身份尷尬民族地區(qū)文化稽查力量比較薄弱,盡管各級黨委、政府越來越重視文化市場發(fā)展,但文化市場行政力量仍然薄弱,執(zhí)法人員身份尷尬,主要表現(xiàn)在隊伍編制性質(zhì)混雜,目前沒有專門管理鄉(xiāng)村文化市場的文化稽查專職工作人員和專門的文化稽查辦公室,S縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有4個鎮(zhèn)配備了專職工作人員5名,而在職的也只有2人,更重要的是鄉(xiāng)村文化站工作人員性質(zhì)均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè),不具備行政執(zhí)法的主體資格,其執(zhí)法職權(quán)來自縣文化行政部門的委托,屬委托執(zhí)法,而目前5名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員無一人持有文化市場執(zhí)法證件。鄉(xiāng)村文化執(zhí)法機構(gòu)薄弱的力量、尷尬的身份對鄉(xiāng)村文化市場行政執(zhí)法的力度和效果大打折扣,影響了民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場監(jiān)管工作的更好開展。鄉(xiāng)村文化執(zhí)法機構(gòu)辦公經(jīng)費嚴(yán)重短缺2008年以來,為加強文化市場監(jiān)管力度,B州新聞出版局每年劃撥給S縣文化執(zhí)法經(jīng)費2萬元,用于縣文化市場日常監(jiān)督檢查。而該縣幅員近8000平方公里,17個鄉(xiāng)鎮(zhèn),捉襟見肘的辦公經(jīng)費顯然不能滿足鄉(xiāng)村文化市場執(zhí)法之需,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村文化市場的治理整頓及大案要案查處等專項工作的順利開展。同時也因辦公經(jīng)費嚴(yán)重不足,就連縣文化監(jiān)管執(zhí)法隊伍至今都還未配備文化稽查專用車輛,未統(tǒng)一著裝,沒有配備或配全攝像機、照相機等必需的辦案取證工具等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站就可想而知了。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站監(jiān)管缺位由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站仍屬事業(yè)性質(zhì),無執(zhí)法權(quán),發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為只能向上級相關(guān)部門反映,而當(dāng)上級執(zhí)法部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行檢查時又不要求文化站配合,從而導(dǎo)致一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站對違法經(jīng)營者缺乏威懾力和權(quán)威性,如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)吧經(jīng)營者根本就不把文化站放在眼里,當(dāng)一陣風(fēng)式的綜合執(zhí)法(縣文化、公安、工商、城管組成)檢查后,他們會毫無顧忌的在文化站眼皮下違法經(jīng)營,接納未成年人。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站也缺乏監(jiān)管的主動性,甚至文化站工作人員分不清自己的職責(zé)是什么,應(yīng)該做什么,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站幾乎對網(wǎng)吧不管不問,從而導(dǎo)致監(jiān)管缺位。(四)現(xiàn)行鄉(xiāng)村文化執(zhí)法監(jiān)管方式弊多利少民族地區(qū)現(xiàn)行鄉(xiāng)村文化市場執(zhí)法監(jiān)管方式大部分為縣級包攬,這種方式筆者認為弊多利少。首先,這種管理方式?jīng)]有發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級屬地管理和前沿陣地的作用;其次,縣級包攬造成了日常監(jiān)督管理工作鞭長莫及,難以“到位”,有遠水解不了近渴之感;最后,由于縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作上的“脫節(jié)”,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村文化市場的監(jiān)督管理工作處于無人問津的地步。據(jù)調(diào)查,現(xiàn)S縣農(nóng)村文化市場監(jiān)管工作可簡要概括為兩個字即等和靠。所謂等,就是等縣級文化市場行政執(zhí)法機構(gòu)的巡查;等當(dāng)?shù)赜腥伺e報以后有關(guān)職能部門的督查;等專項整治行動時的聯(lián)合檢查。所謂靠,就是靠派出所偶爾進行巡查;靠舉報時偶爾的督查;靠專項整治行動時偶爾的配合檢查。由于缺乏對經(jīng)營業(yè)主的宣傳教育,日常又很少進行監(jiān)督檢查,因此,農(nóng)村文化市場基本上是處于放任自流的管理難、執(zhí)法難、取締難的局面。而導(dǎo)致上述現(xiàn)象的主要原因,筆者認為是未賦予鄉(xiāng)村文化執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)屬地管理的職責(zé)。(五)鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)有待提高民族地區(qū)受歷史、文化、地理、體制等因素的影響,鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)還不盡如人意,不能完全適應(yīng)當(dāng)前文化市場監(jiān)管工作的需要。目前鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法人員中真正從政法、信息網(wǎng)絡(luò)、行政管理等相關(guān)專業(yè)科班出身的幾乎沒有,絕大部分則是“半路出家”從事文化市場監(jiān)管工作的,無論在知識結(jié)構(gòu)、文化水平還是業(yè)務(wù)能力等方面都參差不齊。民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化行政執(zhí)法人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀直接影響到了執(zhí)法工作的質(zhì)量和效率。
民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場監(jiān)管模式的設(shè)想
強化對民族地區(qū)鄉(xiāng)村文化市場監(jiān)管重要性和緊迫性的認識少數(shù)民族文化是中華文化的重要組成部分,是中華民族的共有精神財富。[2]近年來,“在少數(shù)民族文化事業(yè)取得巨大進步的同時,也必須充分認識存在的一些亟待解決的突出困難和特殊問題。文化基礎(chǔ)設(shè)施條件相對落后,公共文化服務(wù)體系比較薄弱,文化機構(gòu)不夠健全,人才相對缺乏,文化產(chǎn)品和服務(wù)供給能力不強,文化遺產(chǎn)損毀、流失、失傳等現(xiàn)象比較突出,境外敵對勢力加緊進行文化滲透等。”[2]加強農(nóng)村文化建設(shè),是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求,是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、滿足廣大農(nóng)民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑,對于提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ),促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,實現(xiàn)農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展,具有重大意義。[3]為此,各級黨委、政府應(yīng)首先從思想上進一步強化對民族鄉(xiāng)村文化市場的繁榮發(fā)展與監(jiān)管重要性的認識,將鄉(xiāng)村文化市場管理作為文化工作的重中之重列入各級黨委和政府的重要議事日程,同時將鄉(xiāng)村文化市場監(jiān)管納入當(dāng)?shù)厣鐣伟簿C合治理考核。其次,在借鑒成功經(jīng)驗和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,結(jié)合民族鄉(xiāng)村特有的民族文化及牧民定居工程等優(yōu)勢,各級黨委、政府應(yīng)將鄉(xiāng)村文化建設(shè)和監(jiān)管納入到經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中,并據(jù)此制定出切實可行的民族鄉(xiāng)村文化市場監(jiān)管實施意見,同時將執(zhí)行情況作為各級政府綜合治理重要考核目標(biāo)和干部晉升考核指標(biāo)。(二)建立科學(xué)、合理的民族鄉(xiāng)村文化管理體系民族鄉(xiāng)村文化市場點多面廣,情況較非民族鄉(xiāng)村復(fù)雜,如果仍然采取縣級包攬的形式實施管理,將很難取得良好的監(jiān)管成效,同時也難達到繁榮民族鄉(xiāng)村文化市場的目標(biāo)。為此,建立科學(xué)、合理的市場監(jiān)管體系則成為當(dāng)務(wù)之急。云南省玉溪市提出的“將管理重心下移,建設(shè)城鄉(xiāng)一體化管理網(wǎng)絡(luò),確立‘縣為主體、鄉(xiāng)為重點、村為延伸,文化主管、部門共管、社會監(jiān)管’的管理體制。”[4]值得借鑒加強執(zhí)法隊伍和市場經(jīng)營人員的素質(zhì)建設(shè)人才是第一資源,基于目前民族地區(qū)文化執(zhí)法力量薄弱且高素質(zhì)人才難引進、難留住的現(xiàn)實,一方面應(yīng)通過多渠道、多方式充實縣級文化市場行政執(zhí)法隊伍并充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站監(jiān)管作用。另一方面,應(yīng)嚴(yán)格按照文化部《關(guān)于開展全國文化市場行政執(zhí)法隊伍建設(shè)年活動的通知》要求①,擴大培訓(xùn)范圍和強化培訓(xùn)內(nèi)容,建立縣、鄉(xiāng)一體化培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。民族地區(qū)各級黨委、政府應(yīng)加大文化執(zhí)法隊伍培訓(xùn)學(xué)習(xí)經(jīng)費的投入,讓縣、鄉(xiāng)文化執(zhí)法人員都有學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上,首先應(yīng)進行執(zhí)法資格培訓(xùn),這是執(zhí)法前提;其次再進行經(jīng)常性的執(zhí)法、辦公系統(tǒng)、案卷規(guī)范、信息上報等業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn),從而努力提高其執(zhí)法水平和實際工作能力;最后,培養(yǎng)“服務(wù)”理念,繁榮鄉(xiāng)村文化市場,需要執(zhí)法者轉(zhuǎn)變“吆三喝四”的惟上式粗暴管理方式,變“監(jiān)管者”為“服務(wù)者”,變“重管理”為“重服務(wù)”,營造和諧、文明的文化市場執(zhí)法氛圍,樹立良好的執(zhí)法形象。通過內(nèi)容豐富、方式多樣的全面培養(yǎng),“達到《文化市場行政執(zhí)法管理辦法》關(guān)于文化執(zhí)法人員的標(biāo)準(zhǔn)”②,真正“建設(shè)一支政治過硬、業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)正派、形象良好的專業(yè)執(zhí)法隊伍”[5]。在加大文化執(zhí)法隊伍執(zhí)法素質(zhì)培訓(xùn)的同時,不能忽略對鄉(xiāng)村文化市場從業(yè)人員自覺守法經(jīng)營的宣傳和培訓(xùn)。民族地區(qū)文化經(jīng)營從業(yè)者普遍文化素養(yǎng)較低,縣、鄉(xiāng)兩級文化部門可積極配合,除了通過媒體、發(fā)放宣傳冊等方式傳播守法經(jīng)營的法律、法規(guī)及國家政策外,更切實的辦法是應(yīng)每年組織從業(yè)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí),真正從思想上強化其法律意識和自律意識。只有得到了他們的認同、理解,配合,民族鄉(xiāng)村文化市場的監(jiān)管才能文明、和諧,民族文化市場也才能更加的繁榮。完善文化市場監(jiān)管機制完善的市場監(jiān)管機制是確保執(zhí)法效果的保障,為此應(yīng)在完善規(guī)制、明確職責(zé)、強化社會監(jiān)督等方面建立長效機制。1.完善規(guī)制制度是用來規(guī)范、約束和調(diào)節(jié)人們的社會行為及其相互關(guān)系的重要規(guī)則,加強制度建設(shè)是做好文化市場綜合執(zhí)法工作的重要保障。[6]民族地區(qū)在不違背國家強制性規(guī)范的情況下,從有利于民族文化繁榮的角度制定諸如執(zhí)法責(zé)任制、稽查工作制、過錯追究制、執(zhí)法考評制等綜合執(zhí)法制度,同時積極完善業(yè)務(wù)工作、人員管理等辦事行為規(guī)范。通過完善規(guī)制,不僅約束了鄉(xiāng)村文化市場的執(zhí)法者,避免了“以權(quán)代法”、“以情代法”等不良行為,同時也約束了從營者,根本上杜絕他們“找關(guān)系”、“走后門”,以此推進民族鄉(xiāng)村文化市場執(zhí)法監(jiān)管工作的制度化、規(guī)范化和有序化。2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機制,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理責(zé)任,發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站作用自2004年實行文化市場行政管理體制調(diào)整以后,各級政府均撤消了社會文化管理委員會,在省、市(州)、縣級設(shè)立了文化市場“掃黃打非”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并由各級黨委副書記任組長,宣傳部長、政府分管文衛(wèi)的副職任副組長。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于撤消了社會文化管理委員會領(lǐng)導(dǎo)小組以后,鄉(xiāng)級黨委、政府就未再建立文化市場管理工作領(lǐng)導(dǎo)機制,也就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有明確的領(lǐng)導(dǎo),沒有明確的組織機制和明確的編制人員的情況,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村文化市場監(jiān)管工作“缺位”的現(xiàn)象。為此,筆者認為在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府分管領(lǐng)導(dǎo)、文化站站長、文化專員等組成的鄉(xiāng)村文化市場監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組,同時積極與派出所、工商所等部門加強聯(lián)系,將鄉(xiāng)村文化市場納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會綜合治理的范疇,使執(zhí)法“手臂”向下延伸,切實讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站成為民族鄉(xiāng)村文化市場管理的前沿陣地。3.健全社會監(jiān)督機制針對民族鄉(xiāng)村文化執(zhí)法力量嚴(yán)重薄弱的狀況、可充分利用群眾力量,發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。云南玉溪的成功經(jīng)驗值得借鑒。他們針對農(nóng)村文化市場構(gòu)建了“多一雙眼睛看市場,兩條腿協(xié)調(diào)并進管市場”的工作格局即在44個社區(qū)組建了文化市場“五老義務(wù)監(jiān)督員隊伍”,在農(nóng)村,義務(wù)監(jiān)督員發(fā)揮了重要作用,已成為文化市場行政執(zhí)法工作中一支不可缺少的重要補充力量,與此同時,引導(dǎo)組建好行業(yè)協(xié)會,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自我管理和監(jiān)督作用,從而確保了農(nóng)村文化市場的健康發(fā)展
2011年12月19日文化部出臺了《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》，這是我國第一部專門針對文化市場綜合執(zhí)法工作進行專門管理和規(guī)范的部門規(guī)章，首次確認了綜合執(zhí)法機構(gòu)的委托執(zhí)法模式，解決了執(zhí)法合規(guī)性問題。同時各地也初步形成了一套較為完善的執(zhí)法制度，進一步推進了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。但在文化市場執(zhí)法過程中，如何完善綜合治理的工作機制，尤其是如何發(fā)揮和延伸檢察職能，進一步創(chuàng)新和加強社會管理，確保文化市場和諧發(fā)展還值得深入研究。
一、文化市場綜合治理中存在的問題
文化市場行政管理涉及到新聞出版、廣播影視、文化、工商、公安等諸多部門，當(dāng)違法行為比較嚴(yán)重構(gòu)成犯罪時又會進入刑事司法領(lǐng)域，因此，在文化市場領(lǐng)域多頭管理、效率低下等問題比較突出。為了解決文化市場領(lǐng)域的各種問題，在文化市場領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)一綜合執(zhí)法，創(chuàng)新監(jiān)管體制，整合執(zhí)法資源，勢在必行。雖然綜合治理工作成效顯著，但是畢竟對文化市場的管理尚處于摸索階段，重審批、輕監(jiān)管現(xiàn)象還很多見，監(jiān)管執(zhí)法工作還缺乏系統(tǒng)性，仍未擺脫文化市場推著監(jiān)管執(zhí)法走的狀況，文化市場監(jiān)管亂象叢生表現(xiàn)如下。
1.以罰代管、交叉執(zhí)法，將罰款作為創(chuàng)收的手段
罰款是《行政處罰法》賦予行政執(zhí)法部門的權(quán)力。一些行政管理部門，為了彌補行政經(jīng)費的不足，也為了提高工作人員的積極性而發(fā)放適當(dāng)?shù)霓k案津貼、獎金之類，通常給文化市場監(jiān)管執(zhí)法人員下達一定“創(chuàng)收”指標(biāo)。這種錯誤的執(zhí)法理念與行政執(zhí)法的根本目的背道而馳，監(jiān)管執(zhí)法的目的是為了規(guī)范和凈化市場秩序，打擊非法經(jīng)營行為，保護合法經(jīng)營行為。但是，在部門利益的驅(qū)動下，行政執(zhí)法權(quán)成為了部門創(chuàng)收的手段。通過執(zhí)法來增加單位和個人收入，其本質(zhì)是將公權(quán)淪為為部門和個人謀利益的工具。
2.多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法和執(zhí)法缺位等問題突出
對于目前的文化市場經(jīng)營單位，文化、工商、公安部門都可以根據(jù)不同內(nèi)容罰款，在部門利益的驅(qū)動下，各部門的執(zhí)法人員頻頻出動，在一定程度上影響了文化市場的正常經(jīng)營，往往造成市場還未繁榮，經(jīng)營者的積極性已經(jīng)喪失的局面。而且，監(jiān)管執(zhí)法一旦與經(jīng)濟利益掛鉤，有了一定的創(chuàng)收指標(biāo)，就會導(dǎo)致一些執(zhí)法人員以罰代管，只要收了罰款就對違法行為睜一只眼閉一只眼。這不僅縱容了違法行為，更易導(dǎo)致公共執(zhí)法權(quán)力的異化，影響文化市場正常的監(jiān)管執(zhí)法體系建設(shè)，影響了投資者對文化市場的信心，更不利于文化市場的健康和諧發(fā)展。
3.行業(yè)自律機制不規(guī)范
目前文化市場畢竟處于體制轉(zhuǎn)型時期，一些行業(yè)協(xié)會成立時間較短，組織機構(gòu)尚未完善，其在業(yè)內(nèi)自律管理方面發(fā)揮的作用還較為有限，當(dāng)經(jīng)濟秩序混亂、存在惡性競爭時還必須通過政府的制約措施來規(guī)范。而文化市場千變?nèi)f化，行政機關(guān)也不可能完全了解文化市場的運作情況，這就容易造成管理上的脫節(jié)，給文化市場帶來風(fēng)險和隱患。行業(yè)協(xié)會的成員均是獨立的個體經(jīng)營者，各自以追求自己的利益最大化為最終目標(biāo)，而行業(yè)協(xié)會只能以行規(guī)、輿論、仲裁等作為調(diào)節(jié)手段，缺少必要的監(jiān)督制約。
二、文化執(zhí)法部門開展綜合治理工作機制的建議
1.樹立文化市場監(jiān)管服務(wù)理念
監(jiān)管執(zhí)法從本質(zhì)上講屬于服務(wù)性質(zhì)，即監(jiān)管執(zhí)法不是阻礙發(fā)展，而是為市場更快地發(fā)展提供更高層次的服務(wù)。對于尚處于摸索階段的文化市場來說，監(jiān)管的方式主要應(yīng)以正向激勵為主，應(yīng)以“輔導(dǎo)和理順”為主，而非單純的“罰款、停業(yè)整頓與吊銷證照”。樹立執(zhí)法服務(wù)理念，注重執(zhí)法實效，除直接懲戒相關(guān)責(zé)任者外，更重要的是加強對文化市場的監(jiān)管，找出問題原因，運用法律手段進行約束與規(guī)范。徹底摒棄“先發(fā)展，后規(guī)范”的錯誤理念，徹底破除文化市場“一放就亂，一管就死”的尷尬局面。
2.構(gòu)建文化市場準(zhǔn)入過濾網(wǎng)
相關(guān)部門要嚴(yán)格按照國家各項法律法規(guī)要求，做好文化市場領(lǐng)域的各項審批工作，從源頭入手，從經(jīng)營者的素質(zhì)、經(jīng)營的內(nèi)容和場所等多方面進行審查，做好文化市場準(zhǔn)入前期指導(dǎo)，把好入門關(guān)。將審批工作與監(jiān)督工作有效結(jié)合起來，做到兩者不偏不廢，確保不具有準(zhǔn)入資格的主體不能進入文化市場；對已經(jīng)進入文化市場的主體定期進行審查，發(fā)現(xiàn)進行非法經(jīng)營行為的要堅決予以查處，并剝奪其市場主體資格。
3.合理設(shè)置監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)
將執(zhí)法重點下移，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對文化市場管理機構(gòu)一定的權(quán)限，做到上下聯(lián)動，加強農(nóng)村文化市場管理力度。堅持并實行“屬地管理、分級負責(zé)、守土有責(zé)”的原則，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化市場管理小組，并明確具體負責(zé)人，有條件的地方還可以建立專兼職文化市場協(xié)管員隊伍。明確界定文化市場各行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)限，做到部門互動，形成齊抓共管的格局。要進一步明確文化市場管理各部門的工作任務(wù)、職權(quán)范圍，避免執(zhí)法中的職責(zé)重疊，杜絕“有好處都管，無好處都不管”現(xiàn)象。
4.督促行業(yè)誠信自律
監(jiān)管執(zhí)法部門要綜合運用多種方式加強宣傳教育，增強經(jīng)營者法制觀念，使他們自覺接受文化市場監(jiān)管部門的依法監(jiān)管，在實際經(jīng)營中把依法經(jīng)營與有德經(jīng)營有機結(jié)合起來，做到規(guī)范經(jīng)營，自律經(jīng)營。文化部門要不斷建立健全各種行業(yè)協(xié)會，并加強指導(dǎo)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，制訂行業(yè)規(guī)范，強化行業(yè)自律，并且要不斷加強文化執(zhí)法部門與行業(yè)協(xié)會的聯(lián)動工作。文化市場行政管理部門要積極參與到行業(yè)協(xié)會中去，積極組織開展活動，做協(xié)會的有力后盾，克服協(xié)會固有的局限性，把協(xié)會引導(dǎo)到一種既規(guī)范又活躍的道路上來。要對行業(yè)協(xié)會實施有效的管理和監(jiān)督，防止等不正當(dāng)行為的發(fā)生，維護協(xié)會運行的正常秩序，促進文化市場和諧發(fā)展。
三、檢察機關(guān)開展文化市場綜合治理工作機制的建議
完善文化市場出路還需要延伸檢察監(jiān)督職能，完善檢察監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)是法律規(guī)定的專門監(jiān)督機關(guān)，無論是在法律地位，還是在人員配置上都具有對文化市場執(zhí)法監(jiān)管絕對的優(yōu)勢，賦予檢察機關(guān)文化市場綜合治理的主體地位，既可以制衡執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限，又可以理順文化市場的規(guī)制體系。因此，只有進一步延伸檢察監(jiān)督職能，賦予檢察機關(guān)對于文化市場行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，將檢察機關(guān)列入文化市場綜合治理的主體之一，才能破解文化市場治理的種種難題。
1.走訪調(diào)研掌握文化執(zhí)法一線信息
當(dāng)前，文化市場的行政執(zhí)法與刑事司法之間存在信息溝通不暢，有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了文化市場的管理秩序。為有效整合執(zhí)法信息資源，充分發(fā)揮檢察機關(guān)偵查監(jiān)督的職責(zé)作用，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期走訪群眾、開展調(diào)研，搜集信息，及時掌握文化市場的執(zhí)法動態(tài)。在走訪群眾過程中，檢察人員要做到深入、全面了解受訪者的真實情況，尊重受訪者，同時對受訪者提供的信息進行核實。在開展調(diào)研時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重調(diào)研方法：內(nèi)部與外部調(diào)研并舉，綜合處理信息與篩選調(diào)研課題相結(jié)合，注重理論研究與實證分析并重。在調(diào)研完成之后，檢察機關(guān)應(yīng)及時將調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題及解決對策為制訂政策制度和領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，同時對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法機關(guān)及其他人員的不法行為進行預(yù)警、監(jiān)督或者處置，從而有效其在文化市場領(lǐng)域內(nèi)的法律監(jiān)督作用。
2.參加行政部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)會
檢察機關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，主動對執(zhí)法活動實施監(jiān)督，有利于確保行政執(zhí)法的合理性與合法性。檢察機關(guān)可以通過參加行政部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)會，進行執(zhí)法監(jiān)督。文化市場的行政執(zhí)法主體往往牽涉文化管理部門、工商部門、公安部門等多個行政主體，多部門聯(lián)合執(zhí)法、集中辦案，有利于全面打擊擾亂文化市場管理秩序的行為，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參加行政部門召開的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)會議，及時告知各個相關(guān)職能部門何種行為構(gòu)成犯罪，構(gòu)成犯罪所要求達到的事實標(biāo)準(zhǔn)和法律標(biāo)準(zhǔn)，以及違法犯罪證據(jù)的收集和保存、移送案件和相關(guān)證據(jù)的程序等事項，并就相關(guān)疑難爭議案件展開討論，以期共同尋求解決方案，切實發(fā)揮檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督作用。
3.介入行政部門聯(lián)合專項執(zhí)法活動
在文化市場綜合治理工作中，檢察機關(guān)還可以介入行政部門聯(lián)合專項執(zhí)法行動。檢察機關(guān)派員參與一些疑難案件執(zhí)法方案的討論，尤其是涉嫌犯罪的案件，有利于把握案件的總體方向。必要時，檢察機關(guān)還可以派員參加相關(guān)行政部門組成的聯(lián)合專項執(zhí)法活動，掌握行政執(zhí)法現(xiàn)場的最新信息和動態(tài)，對行政執(zhí)法現(xiàn)狀進行現(xiàn)場監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件，必須依法移送相應(yīng)的司法機關(guān)。當(dāng)然，檢察機關(guān)的介入權(quán)有限度要求，行政執(zhí)法權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)之間畢竟有著一定的界限，檢察機關(guān)介入行政執(zhí)法活動，更多的是對行政執(zhí)法的環(huán)節(jié)和程序進行監(jiān)督，尤其是涉嫌犯罪的案件是檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重點，因此檢察監(jiān)督權(quán)的行使不得干涉行政執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動，以保證行政執(zhí)法活動的順利開展。
4.制發(fā)檢察建議書和檢察意見書
檢察建議書和檢察意見書是檢察機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的兩種重要非訴訟法律文書。合理有效地發(fā)揮這兩種文書的作用，不僅能夠保證文化行政執(zhí)法的規(guī)范化，而且能夠體現(xiàn)政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。
一是充分發(fā)揮檢察建議書的作用，建議文化市場管理部門和被管理單位建立完善相關(guān)制度。檢察建議書是針對社會治安和綜合管理問題，向有關(guān)單位提出建議所制作和使用的檢察工作文書。檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中，要善于運用檢察建議。在對文化市場進行監(jiān)督時，必須結(jié)合文化市場領(lǐng)域違法犯罪案件的特點，有針對性地提出檢察建議。建議文化市場管理職能部門推進文化市場管理規(guī)范化，促進文化市場管理職能部門推進文化市場管理規(guī)范化，使管理人員依法認真履行職責(zé)，嚴(yán)格依法依規(guī)辦事，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，加強對干部、職工的教育，預(yù)防職務(wù)犯罪發(fā)生。另外，還必須做好檢察建議書落實跟蹤回訪工作。
二是制發(fā)建議追究責(zé)任的檢察意見書。檢察意見書是檢察機關(guān)在辦案中認為應(yīng)對不人給予行政處罰、行政處分或者沒收違法所得，向有關(guān)主管部門提出檢察意見所制作和使用的檢察法律文書，它是檢察機關(guān)使被不人受到行政制裁，吸取教訓(xùn)的重要方式。檢察意見書必須先由辦案人員結(jié)合案件情況和實際需要，依照格式要求和內(nèi)容要素規(guī)范制作，由部門負責(zé)人或主訴、主辦檢察官審核后，報分管檢察長審批簽發(fā)。檢察意見書除送達接受意見的有關(guān)單位外，應(yīng)同時將副本抄送報上級檢察機關(guān)備案。必要時還可以抄送接受意見相關(guān)單位的上級主管機關(guān)，以便上級督促落實整改，同時要建立和執(zhí)行登記制度，以保證檢察意見書的質(zhì)量及嚴(yán)肅性。
檢察建議書或檢察意見書發(fā)出后，承辦人應(yīng)當(dāng)及時了解和掌握檢察建議或檢察意見的采納落實情況。對檢察建議或檢察意見置之不理且超過一定時間不落實或拒不接受檢察建議或檢察意見的，應(yīng)向其上級主管部門或主管機關(guān)反映。如果接受單位對檢察建議或檢察意見中的事實、建議、意見提出異議時，發(fā)出檢察建議或檢察意見的檢察機關(guān)，應(yīng)對有關(guān)問題重新核實。如果檢察長發(fā)現(xiàn)本院或上級檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級檢察機關(guān)提出的檢察建議或意見不當(dāng)時，應(yīng)責(zé)令撤銷，并及時通知有關(guān)單位。
5.賦予檢察機關(guān)建議處分權(quán)
目前對行政執(zhí)法進行監(jiān)督的效果不理想，一個重要的原因就是監(jiān)督主體缺乏必要的權(quán)力，檢察機關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)也同樣面對這樣一個問題。對行政機關(guān)的違法行為只有建議權(quán)沒有處罰權(quán)，并且缺乏對行政執(zhí)法機關(guān)必要的調(diào)查取證權(quán)。監(jiān)督的實質(zhì)是權(quán)力制約權(quán)力，如果監(jiān)督對象擁有的權(quán)力大于或者等于監(jiān)督主體的權(quán)力，必然導(dǎo)致監(jiān)督不力的結(jié)果。我們認為為強化監(jiān)督效果，應(yīng)賦予檢察機關(guān)建議處分權(quán)，對文化執(zhí)法機關(guān)工作人員不接受監(jiān)督或者怠于履行相關(guān)工作職責(zé)的，檢察機關(guān)有權(quán)要求其限期履行或者作出合理解釋，若其在限期內(nèi)不履行職責(zé)或者不給予解釋的，檢察機關(guān)有權(quán)要求其主管領(lǐng)導(dǎo)或者上級機關(guān)給予行政處分。
基金項目：本研究受到海南省教育廳研究生創(chuàng)新課題（編號：Hys2012-33）支持。
【摘要】旅游市場監(jiān)管對促進旅游業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。然而，由于體制機制等原因，我國旅游市場監(jiān)管存在著諸多問題。《旅游法》的出臺，為解決旅游市場監(jiān)管中存在的問題提供了法律基礎(chǔ)。針對存在的問題，結(jié)合海南省旅游監(jiān)管具體實踐，應(yīng)加強對旅游市場的行政指導(dǎo)，重視旅游監(jiān)管隊伍建設(shè)，理順監(jiān)管體制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，制定科學(xué)合理的市場監(jiān)管溝通標(biāo)準(zhǔn)等。
【關(guān)鍵詞】旅游；旅游市場；監(jiān)管；海南
作為我國旅游業(yè)發(fā)展的典型代表，海南國際旅游島發(fā)展自上升為國家戰(zhàn)略以來，海南在旅游質(zhì)量提升、市場監(jiān)管、旅游管理體制改革等方面走在了全國前列，具有典型示范帶動作用。時值《旅游法》出臺之際，本文立足《旅游法》，以海南旅游市場監(jiān)管實踐為切入點，分析其存在的問題，提出相應(yīng)的解決辦法。
一、海南旅游市場監(jiān)管的實踐
（一）完善旅游法規(guī)
加強旅游市場監(jiān)管，重在依法依規(guī)。在行政監(jiān)管和法律規(guī)制上，近年來，海南省結(jié)合實際先后制定了《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展條例》、《海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《海南省旅游景區(qū)景點管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)旅館業(yè)管理規(guī)定》和《海南經(jīng)濟特區(qū)道路旅游客運管理若干規(guī)定》等7部旅游法規(guī)，內(nèi)容涉及旅行社、酒店、景區(qū)、旅游交通、旅游商品、導(dǎo)游管理、旅游開發(fā)規(guī)劃等方面，基本涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游要素，在全國率先基本建立了一個比較完整的旅游法規(guī)體系，為我國旅游行政執(zhí)法提供了有力的法制保障。
（二）組建綜合性的旅游行政部門
2009年，海南省旅游發(fā)展委員會率先在全國掛牌成立，為省政府組成部門。旅游發(fā)展委員會的成立，順應(yīng)了我國旅游發(fā)展的形勢，改善了旅游行政管理體制，提高了旅游工作效率，有利于及時解決旅游市場糾紛，加強對旅游市場的監(jiān)管。2010年7月，海南省旅游規(guī)劃委員會正式開始運作，作為海南國際旅游島建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機構(gòu)，負責(zé)整合14個主要廳局的資源，其主要職責(zé)是審查旅游規(guī)劃和重大旅游項目規(guī)劃，統(tǒng)籌全省重要旅游資源開發(fā)，推進旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
（三）行業(yè)協(xié)會布局完善
“發(fā)達國家市場經(jīng)濟和法治政府建設(shè)的實踐證明，一個合理的社會管理系統(tǒng)總是由精干且富有效率的政府和發(fā)達的社會組織構(gòu)成，并總是由行政監(jiān)管與自治管理實現(xiàn)分工合作來構(gòu)成社會治理體系，現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的高效運行需要法治政府的行政監(jiān)管與社會組織的自治管理共同發(fā)揮作用，二者缺一不可。”[1]海南充分認識到行業(yè)協(xié)會在促進旅游業(yè)發(fā)展中的重要作用，加快培育和發(fā)展旅游行業(yè)協(xié)會等中介組織，積極推進旅游行業(yè)協(xié)會建設(shè)。目前，在省旅游協(xié)會的基礎(chǔ)上，成立了 七個專業(yè)分會：旅游景區(qū)分會、旅游飯店分會、旅行社分會、旅游教育分會、溫泉分會、商務(wù)旅游分會、旅游團隊購物分會等，發(fā)揮各級各類旅游行業(yè)協(xié)會在聯(lián)系行業(yè)、溝通政府、調(diào)研政策、引導(dǎo)自律等方面的重要作用，為旅游市場監(jiān)管增添了一支重要力量。
（四）探索建立旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)
為提高旅游行政工作效率，優(yōu)化旅游市場環(huán)境，健全旅游市場監(jiān)管體系，海南省按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制衡又相互協(xié)調(diào)的原則，積極推進旅游行政執(zhí)法體制改革和機制創(chuàng)新，省政府專門成立了海南省旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，由省旅游委、省公安廳、省交通廳、省工商局、省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局及省物價局組成， 探索建立“綜合執(zhí)法、相互取證、歸屬處罰”的聯(lián)合執(zhí)法機制，改變過去的多頭執(zhí)法方式，整合了旅游執(zhí)法力量。降低了行政執(zhí)法成本，增強了行政執(zhí)法效率。各市縣也成立了假日旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，加強成員單位間的密切協(xié)作，上下聯(lián)動，在產(chǎn)品供給、信息服務(wù)、宣傳引導(dǎo)、應(yīng)急值班等方面采取有效措施，提高人性化服務(wù)程度，增強游客滿意度。
二、海南旅游市場存在的問題及原因分析
（一）旅游市場經(jīng)營主體混亂
近年來，隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大，由于旅游市場經(jīng)營主體良莠不齊，滋生出很多問題：一是無照經(jīng)營長期存在，“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導(dǎo)”等不規(guī)范的市場經(jīng)營行為屢禁不止，坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止，嚴(yán)重影響了正常的旅游市場秩序；二是部分企業(yè)通過虛假旅游廣告、散布不實信息，超范圍經(jīng)營旅游及相關(guān)業(yè)務(wù)；三是掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重。部分取得經(jīng)營資質(zhì)的旅行通過掛靠承包的方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營許可并從中獲取掛靠費，致使企業(yè)管理不到位，嚴(yán)重干擾旅游市場秩序；四是“零負團費”現(xiàn)象普遍存在。“零負團費”模式嚴(yán)重侵害了旅游消費者的合法權(quán)益，這種惡性的價格競爭正逐漸成為常態(tài)，并已經(jīng)由侵蝕旅行社業(yè)運行機制向整個旅游行業(yè)滲透，嚴(yán)重擾亂了旅游市場秩序。
（二）旅游市場監(jiān)管主體力量薄弱分散
雖然海南成立了旅游發(fā)展委員會，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃旅游市場的職能，但是旅游監(jiān)管力量薄弱，旅游監(jiān)管執(zhí)法隊伍，無論是從規(guī)模、數(shù)量上講，還是從素質(zhì)、能力上看，都遠遠不能滿足旅游業(yè)快速增長的需要。目前，海南省旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所為正處級事業(yè)單位，人員編制有限，各市縣旅游質(zhì)監(jiān)所也普遍存在人員短缺、辦公經(jīng)費不足等問題。這與旅游質(zhì)監(jiān)所“受理并協(xié)調(diào)處理各類旅游質(zhì)量投訴案件，查處各類違規(guī)操作或違法經(jīng)營案件，依法對旅游市場監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)”的職能極不協(xié)調(diào)。
（三）旅游市場監(jiān)管多頭執(zhí)法
近年來，雖然海南出臺了一系列的地方性旅游管理條例、規(guī)劃、辦法等，但賦予各級旅游管理部門的監(jiān)管職能十分有限，旅游監(jiān)管的手段也較少。旅游監(jiān)管法定授權(quán)的不足和統(tǒng)一市場規(guī)則的缺位，致使旅游部門“大市場職責(zé)”與“小市場權(quán)限”的矛盾日益突出。由于旅游市場監(jiān)管涉及到旅游、物價、交通、衛(wèi)生、公安、工商、質(zhì)檢等多個部門，導(dǎo)致政出多門，多頭執(zhí)法，既不利于監(jiān)管效率的提高，又浪費了大量人力、物力、財力。比如，住建部門負責(zé)國家級風(fēng)景名勝區(qū)徽志使用的管理工作，財政部門負責(zé)旅游發(fā)展基金的征收使用管理，發(fā)改部門負責(zé)旅游景點門票價格的管理工作。有些景點、公園也不都屬旅游部門管，而是分屬宗教局、園林局、規(guī)劃局等單位管轄。
雖然海南省在省政府層面設(shè)立了旅游綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合執(zhí)法，但是，作為新興朝陽產(chǎn)業(yè)，旅游監(jiān)管就像是一個“香餑餑”，“在進行行業(yè)監(jiān)管的過程中，各傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門針對固有市場的管理已經(jīng)形成比較完善的法律法規(guī)體系和力量較強的執(zhí)法隊伍，旅游部門作為‘后來者’的身份和相對弱勢的地位，難以引起相關(guān)部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯(lián)合執(zhí)法效果欠佳。”[2] 多頭執(zhí)法的存在，就產(chǎn)生了職權(quán)交叉地帶，使得責(zé)任不清和相互推諉等現(xiàn)象時有發(fā)生，一些領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管真空。
（四）行業(yè)協(xié)會作用未能充分發(fā)揮
雖然海南在旅游行業(yè)普遍建立了行業(yè)協(xié)會，但是，一方面，旅游協(xié)會或是專門分會都是采取“官辦”方式，經(jīng)過政府批準(zhǔn)成立，工作人員由政府派，經(jīng)費由政府劃撥，在組織運營上不獨立，行政色彩濃厚，獨立性不強；由于存在天然的隔閡，官辦協(xié)會按部就班地代表政府來開展工作，其在維護行業(yè)利益、規(guī)范引導(dǎo)經(jīng)營者、溝通內(nèi)外，抑或經(jīng)常性地保持聯(lián)系都不容易，因此，部分行業(yè)組織很難得到下游企業(yè)、個體經(jīng)營者和導(dǎo)游的認可，工作狀況和運行效果不太理想。另一方面，行業(yè)協(xié)會缺乏監(jiān)管市場的職權(quán)，對行業(yè)管理乏力。行業(yè)協(xié)會在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)準(zhǔn)入、行業(yè)處罰、行業(yè)退出等方面沒有發(fā)言權(quán)。這就造成“政府監(jiān)管不到位、行業(yè)監(jiān)管沒地位”的局面，使得一些真正可以通過行業(yè)內(nèi)部解決的問題，不能得到及時解決或有政府出面解決，這樣既造成了行政資源的浪費，也不利于旅游行業(yè)的健康發(fā)展。
三、加強旅游市場監(jiān)管的建議
（一）充分運用行政指導(dǎo)
行政指導(dǎo)是行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)作出的，旨在引導(dǎo)行政相對人心甘情愿地作出一定的行為或不作出任何行為，通過非強制性的手段來有效地實現(xiàn)一定行政目標(biāo)的行為。作為“柔性執(zhí)法”方式，行政指導(dǎo)可以切合大眾心理和社會需求，發(fā)揮旅游行政相對人的積極性，促進公眾積極參與到旅游市場秩序的維護中，盡量減少影響旅游市場秩序的矛盾產(chǎn)生。
因此，各級旅游行政監(jiān)管部門可以通過行政指導(dǎo)的方式加強宣傳，引導(dǎo)企業(yè)依法、誠信經(jīng)營。通過建立健全旅游信息制度、安全提示制度、快速維權(quán)投訴制度、旅游價格指導(dǎo)制度等，為中外游客提供全面、準(zhǔn)確、實用的旅游服務(wù)信息；通過建立違法前行為告知制度，勸導(dǎo)旅游經(jīng)營者合法經(jīng)營；協(xié)調(diào)各級旅游協(xié)會組織制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和幫助旅游經(jīng)營者轉(zhuǎn)變觀念、提高服務(wù)水平，進而營造“人人懂法、人人守法”的良好氛圍。“只有政府通過建立公正權(quán)威的旅游產(chǎn)品信息系統(tǒng)、強化旅游服務(wù)供應(yīng)商披露真實信息的義務(wù)或者通過采取告知、指點等行政指導(dǎo)形式來改善這種情況，才能方便旅游者獲取關(guān)于旅游產(chǎn)品的正確信息，才能進一步有效的遏制不正當(dāng)競爭，保證旅游市場公平競爭。”[3]
（二）加強旅游監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)
“一方面，隨著旅游業(yè)的發(fā)展特別是旅游消費大眾化和日常生活化，我國旅游市場呈現(xiàn)日益廣泛和深入的特點，點多面廣，快速擴張；另一方面，旅游是一種享受型、發(fā)展型消費，旅游產(chǎn)品又具有綜合性、多樣性等特征，人民群眾對旅游產(chǎn)品和服務(wù)的期望值高。”[4]因此，加強旅游服務(wù)質(zhì)量和市場秩序監(jiān)督檢查就顯得尤為重要。而旅游監(jiān)管執(zhí)法隊伍無疑是影響旅游市場監(jiān)管水平的重要因素。因此，海南應(yīng)該抓住國家出臺分類推進事業(yè)單位改革的有利時機，將市縣旅游質(zhì)監(jiān)機構(gòu)作為獨立機構(gòu)存在，以滿足旅游執(zhí)法檢查工作的需要。同時、在機構(gòu)編制上，盡量向旅游監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)傾斜，在經(jīng)費劃撥上，努力保證旅游監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費的落實和充足。
（三）加快推進旅游監(jiān)管體制改革
由于行政權(quán)力的稀缺性和附帶利益性，具有傳統(tǒng)管理權(quán)限的執(zhí)法部門不可能真正放權(quán)，再加上多頭執(zhí)法所形成的權(quán)責(zé)不明，這就容易造成“有利益搶著管，沒利益不想管”的困局，政府協(xié)調(diào)下的聯(lián)合執(zhí)法也就容易走形式、走過場。最重要的是，海南旅游聯(lián)合執(zhí)法只在旅游高峰期和節(jié)假日進行，沒有形成旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管的長效機制。因此，我國應(yīng)考慮“建立一套級別高、權(quán)威大、職能強的旅游管理機構(gòu)，對旅游六要素進行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)，對旅游資源進行大規(guī)模、深層次的開發(fā)或整合，推動跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團的組建，”[5]發(fā)展“大旅游”，打造“大產(chǎn)業(yè)”、推進“大管理”。探索旅游綜合執(zhí)法的長效機制，在成立省級旅游發(fā)展委員會的基礎(chǔ)上，各市縣也應(yīng)盡快組建旅游發(fā)展委員會和旅游規(guī)劃委員會，為當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展提供堅強的組織保障和制度保障，組建高效快捷的旅游綜合執(zhí)法機構(gòu)，最大限度地減少多頭執(zhí)法。在機構(gòu)設(shè)置上，提高旅游行政主管部門的位階，將旅游行政主管部門定位為政府組成部門，將旅游質(zhì)監(jiān)機構(gòu)定位為公務(wù)員單位，努力提高旅游行政執(zhí)法部門的權(quán)威。
（四）充分發(fā)揮社會組織的作用
在現(xiàn)代社會，人類的經(jīng)濟、政治和社會需要，大部分是通過社會組織來滿足的。建立在社會分工基礎(chǔ)上的專業(yè)化社會組織，通過其整合和協(xié)調(diào)功能，一方面可以使組織成員的活動由無序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，另一方面，又可以把分散的個體粘合為一個新的強大的集體，把有限的個體力量變?yōu)閺姶蟮募w合力。新出臺的《中華人民共和國旅游法》中明確規(guī)定，要充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用，促進旅游市場健康發(fā)展。因此，一方面，海南可以按照先行先試的原則，放寬行業(yè)組織成立的標(biāo)準(zhǔn)，用足用活政策、資金來鼓勵、支持和引導(dǎo)社會廣泛參與，淡化行業(yè)組織官方色彩，充分賦予其自，實行自收自支；政府只需對行業(yè)組織進行宏觀管理和指導(dǎo)，發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用，鼓勵各級各類旅游協(xié)會建立健全各項自律性規(guī)范，積極推動行業(yè)誠信建設(shè)，不斷提高旅游行業(yè)自律水平，維護公平競爭的市場環(huán)境。
另一方面，要賦予行業(yè)組織一定的管理權(quán)、處罰權(quán)。在行業(yè)準(zhǔn)入和退出方面給予其較大的自由權(quán)限，政府只需扮演裁判者的角色。鼓勵旅游經(jīng)營者、導(dǎo)游等涉旅方通過行業(yè)內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)品牌。通過行業(yè)協(xié)會的準(zhǔn)入和退出機制，使旅游經(jīng)營者牢固樹立依法、誠信經(jīng)營的思想，鼓勵更多的旅游經(jīng)營者在認真落實相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立自身旅游標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，促進服務(wù)品質(zhì)的提升，共同維護市場秩序。
四、結(jié)束語
《旅游法》的出臺，對于保證旅游業(yè)的健康發(fā)展，改善旅游業(yè)中市場秩序失范等問題具有重要的現(xiàn)實意義。在旅游市場監(jiān)管中，旅游監(jiān)管隊伍建設(shè)、旅游市場監(jiān)管體制、行業(yè)協(xié)會組織等因素對旅游市場發(fā)展影響較大，國外旅游業(yè)發(fā)達國家在這方面都有較為成熟的可資借鑒的經(jīng)驗。我國應(yīng)立足新出臺的《旅游法》，完善相關(guān)監(jiān)管制度，注重對旅游市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)，進一步理順市場監(jiān)管體制機制，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平，真正放開對行業(yè)協(xié)會的管制，發(fā)揮其自主性優(yōu)勢；唯此，方能解決目前我國旅游業(yè)存在的突出問題，迎來旅游業(yè)的規(guī)范發(fā)展、持續(xù)繁榮。
參考文獻
[1]趙剛.行政監(jiān)管與社會組織管理關(guān)系研究[A].公共管理與地方政府創(chuàng)新研討會論文集[C]. 2009（11）：227.
[2]杜江.當(dāng)前旅游市場存在的主要問題、成因與對策研究[N].中國旅游報，2012-7-13（3）.
[3]胡燕佼.論旅游市場監(jiān)管中加強行政指導(dǎo)的必要性[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2011（6）：87-89.
一、加強工商行政管理能力建設(shè)是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求經(jīng)濟全球化，知識經(jīng)濟的興起與信息技術(shù)的應(yīng)用，使當(dāng)今社會政治、經(jīng)濟發(fā)生翻天覆地的變化。這些不斷變化的態(tài)勢給工商行政管理產(chǎn)生重要影響，考驗著工商行政管理能力。
(一)市場競爭形態(tài)的變化給工商行政管理機關(guān)制止不正當(dāng)競爭、反壟斷行為帶來挑戰(zhàn)市場經(jīng)濟的本質(zhì)是市場競爭。市場經(jīng)濟的發(fā)展，使市場競爭態(tài)勢發(fā)生重要的變化。現(xiàn)代企業(yè)競爭的主體從單個企業(yè)間競爭轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)盟、企業(yè)網(wǎng)鏈、簇群、網(wǎng)絡(luò)組織、合作區(qū)域間的競爭。競爭方式從以前你死我活的零和競爭轉(zhuǎn)向合作互贏的合作中的競爭、競爭中的合作的互動競爭。競爭手段由過去低價競爭，壟斷競爭變?yōu)槠放啤?biāo)準(zhǔn)、技術(shù)的競爭。現(xiàn)代企業(yè)競爭主體、方式、手段的變化，將會給我國現(xiàn)行的競爭政策產(chǎn)生重要影響。認識和把握新的市場競爭的行為和方式，分清正當(dāng)競爭與不正當(dāng)競爭行為，將給工商行政管理機關(guān)制止不正當(dāng)競爭行為和反壟斷帶來新的挑戰(zhàn)。
(二)政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)重組給工商行政管理的挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟的發(fā)展客觀要求政府職能的轉(zhuǎn)變和機構(gòu)重組。就現(xiàn)行行政執(zhí)法體制而言弊病日漸突出，一方面執(zhí)法機構(gòu)林立，另一方面，執(zhí)法力量分散、難以形成有效的執(zhí)法體系。1996年頒布實施的《行政處罰法》提出了“同類權(quán)限”集中管轄的基本原則，意在實現(xiàn)多頭執(zhí)法向統(tǒng)一執(zhí)法的跨越，以期達到行政執(zhí)法的法定化、規(guī)范化、統(tǒng)一化、專業(yè)化。市場經(jīng)濟發(fā)展越是走向成熟，越需要“同類權(quán)限集中管轄”。在職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)重組中，工商行政管理能否在行政執(zhí)法法權(quán)集中相對統(tǒng)一中居主導(dǎo)地位，這無疑是對工商行政管理的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(三)行政許可的統(tǒng)一行使給工商行政管理的挑戰(zhàn)。為解決行政效率低下，多頭許可弊端，許多政府紛紛建立了便民服務(wù)中心，一站式審批中心、一門式審批協(xié)調(diào)中心等審批性機構(gòu)。這一改革的根本缺陷在于中心本身無實質(zhì)性審批權(quán)和人員的管理權(quán)，至多是原部門與中心雙重管理。有學(xué)者建議借鑒德國行政許可經(jīng)驗，實行一個部門許可的制度。我國政府現(xiàn)有職能配置與機構(gòu)設(shè)置，實行一個部門許可還存在體制障礙。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與成熟，授予一個部門擁有較寬泛的管理權(quán)限、所具有的職能范圍覆蓋目前多個職能部門成為可能。將同級政府關(guān)聯(lián)密切的職能集中歸一個大部門統(tǒng)一行使它已成為市場經(jīng)濟比較發(fā)達國家的中央政府和地方政府普遍采用。工商行政管理機關(guān)能否擁有寬泛的管理權(quán)限成為統(tǒng)一行使許可權(quán)的大部門，這將是對工商行政管理能力的極大考驗。(四)電子政務(wù)給工商行政管理帶來的挑戰(zhàn)。電子政務(wù)要求數(shù)字化、程序化。電子政務(wù)使政府工作由事務(wù)性(體力)為主向智力性(腦力)為主轉(zhuǎn)變。利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)再造“集成化、模塊化”工作流程，把行政程序制成軟盤放在網(wǎng)絡(luò)上，每一個體按程序辦公。要求管理人員必須具有綜合業(yè)務(wù)的處理能力。采用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，讓公民直接在網(wǎng)上申請、申請告知，發(fā)放工商執(zhí)照、年檢等，需要管理人員熟悉、掌握、運用機算網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)能力。總之，市場經(jīng)濟發(fā)展中的新情況、新問題、新技術(shù)、新創(chuàng)新，都給工商行政管理能力帶來機遇與挑戰(zhàn)。迅速加強工商行政管理能力建設(shè)是刻不容緩的重要任務(wù)。
二、加強工商行政管理能力建設(shè)是市場經(jīng)濟有序發(fā)展的保障加強工商行政能力建設(shè)，履行其市場監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，是市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展的保障。加強工商行政管理能力建設(shè)主要是提高對市場主體行為的認識判斷能力，對市場競爭行為的把握能力，對市場主體違法行為處理能力。目前，工商行政管理能力建設(shè)應(yīng)在以下幾個方面的加強。
(一)堅持第一要務(wù)，提高把握經(jīng)濟發(fā)展大局的能力。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，提高國家的綜合實力是我國的第一要務(wù)，不論世界風(fēng)云如何變幻，聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展是當(dāng)前的大局。前蘇聯(lián)、東歐給我們留下的教訓(xùn)是十分深刻的。經(jīng)濟落后，綜合國力不強就會被動挨打。市場監(jiān)管與行政執(zhí)法都是為經(jīng)濟有序發(fā)展服務(wù)的。不論查處商標(biāo)侵權(quán)還是查處虛假廣告，不論是制止不正當(dāng)競爭行為還是打擊制售假冒偽劣商品行為，不論是打擊商業(yè)欺詐行為還是提高合同履約率，都是為了保障公平、公正的競爭秩序，保障經(jīng)濟有序發(fā)展。我們的監(jiān)管執(zhí)法要站在經(jīng)濟發(fā)展的大局來審視。我們的每一個具體的市場監(jiān)管行為、執(zhí)法行為。都要牢牢把握服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展的大局。要緊緊圍繞經(jīng)濟發(fā)展這個中心，盡心盡力盡職盡責(zé)為各類市場主體提供高效便捷的服務(wù)。改革注冊登記管理制度，實施一審一核制，做好并聯(lián)審批，將個體工商戶核準(zhǔn)權(quán)下放到工商所，實施滾動年檢，屬地年檢。深人企業(yè)，問需解難，開展咨詢服務(wù)活動，窗口部門實行一口清、一次清。發(fā)揮商標(biāo)管理職能，推動名牌戰(zhàn)略的實施，引導(dǎo)企業(yè)積極止絲注冊.，合法使用，自覺維護。發(fā)揮合同管理職能，引導(dǎo)企業(yè)誠信興企，誠信創(chuàng)業(yè)，推動企業(yè)信用體系建設(shè)。在市場監(jiān)管中，出現(xiàn)法律尚無明確規(guī)定的事要堅持科學(xué)的發(fā)展觀，妥善處理政策把關(guān)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。總之，工商行政管理的每一項具體業(yè)務(wù)工作都要牢牢把握經(jīng)濟發(fā)展的大局，提高架馭市場經(jīng)濟發(fā)展的能力。
(二)推進依法行政，提高市場監(jiān)管執(zhí)法能力。工商行政管理就是依據(jù)法律對工商企業(yè)進行監(jiān)督管理。依法行政，一方面要依據(jù)法律規(guī)定對市場主體的違法行為進行查處，以保障公平、公正的市場競爭秩序。有法必依，違法必究是工商行政管理機關(guān)應(yīng)遵循的原則，在打擊違法行為上要專項治理與日常監(jiān)管相結(jié)合。針對市場中存在的突出問題要集中清理、嚴(yán)厲打擊。在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法行為要發(fā)現(xiàn)一起查處一起。要把市場長效監(jiān)管與應(yīng)急處置相結(jié)合。長效監(jiān)管要在市場建立商品準(zhǔn)人制度，有組織、有計劃、分層次地開展商品質(zhì)量抽查。建立與公安、技監(jiān)等單位聯(lián)合打假機制，增強執(zhí)法合力。總之要依照法律法規(guī)規(guī)定打擊各種經(jīng)濟違法行為。不能姑息迂就違法行為主體，該查處的查處，該移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的予以移送。另一方面要合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。工商行政管理要依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政管理并遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私不歧視。要嚴(yán)格遵守法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)參與權(quán)和救濟權(quán)。要嚴(yán)格遵守法定時限，高效便民。違法不當(dāng)行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任、行政責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。要加強層級監(jiān)督，復(fù)議監(jiān)督、案件核審，執(zhí)法責(zé)任制等措施規(guī)范工商行政管理行為。總之，在推進依法行政中，提高工商行政市場監(jiān)管執(zhí)法水平。
(三)掌握科技知識，提高運用科技手段實施監(jiān)管執(zhí)法能力。信息技術(shù)正改變我們的生活，也從根本上改變著我們的社會。信息枝術(shù)應(yīng)用不僅改變著政府的行政管理而且改變著市場主體交易行為和交易方式。電子政府與電子商務(wù)應(yīng)運而生。計算機技術(shù)，通信技術(shù)已成為發(fā)達國家政府管理，企業(yè)商務(wù)活動的重要工具。信息技術(shù)的應(yīng)用使政府行政管理受到直接的影響。工商行政管理部門近幾年加強了計算機網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的經(jīng)濟戶口”管理，消費者投訴、申訴、案件協(xié)查互動等取得初步成效。工商行政管理部門在此基礎(chǔ)上要進一步加強12315網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使案件協(xié)查，申訴、投訴受理，網(wǎng)上申請辦照、網(wǎng)上年檢等一體化、程序化，各項監(jiān)管執(zhí)法工作綜合互動，提高工商行政管理效能。
(四)加強日常監(jiān)管，提高應(yīng)對突發(fā)事件的處置能力。市場活動紛紜繁雜，市場活動呈現(xiàn)多樣性。市場主體追求經(jīng)濟利益的最大化，在市場活動中，導(dǎo)致生命財產(chǎn)受到直接的重大的損害的突發(fā)事件時有發(fā)生。如前兩年發(fā)生的禽流感、假酒案件就是證明。工商行政管理部門要加強巡查，在日常監(jiān)管中主動發(fā)現(xiàn)問題，對易于發(fā)生損害生命財產(chǎn)的領(lǐng)域，部位應(yīng)重要商品有所掌握，及時判斷，把可能發(fā)生的突發(fā)事件消來在萌芽之中。要制訂突發(fā)事件處置預(yù)案，一旦發(fā)生突發(fā)事件，根據(jù)預(yù)案緊急妥善處置，縮小突發(fā)事件的影響范圍。
三、加強工商行政管理能力建設(shè)的根本是要加強工商行政管理的基礎(chǔ)建設(shè)工商行政管理的基礎(chǔ)建設(shè)包括人的綜合素質(zhì)的提高，信息技術(shù)應(yīng)用的硬、軟件建設(shè)，工商行政管理體制、機制、方式的改革創(chuàng)新等。
(一)提高工商行政管理人員的綜合素質(zhì)是加強工商行政管理能力建設(shè)的根本。行政管理活動的主體是人，人的綜合素質(zhì)的高低決定工商行政管理的能力與效率。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，政府管理面臨職能轉(zhuǎn)變。知識管理將逐步取代傳統(tǒng)的手工管理、粗放型管理。工商行政管理隨著知識經(jīng)濟的興起與信息技術(shù)應(yīng)用也將逐步改變傳統(tǒng)的管理方式，代以新的管理方式。因此，加強工商行政管理人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以提高綜合素質(zhì)至關(guān)重要。教育培訓(xùn)中，在對象上要全員參與，制訂不同類型不同年齡段的培訓(xùn)計劃，把終身教育的觀念貫穿始終。同志指出:“我們正處在知識創(chuàng)新的時代，終身學(xué)習(xí)的時代，不懂得和不熟悉的東西很多，即便是過去懂得和熟悉的知識也有一個不斷更新的問題。面對這種新形勢，全黨同志要有學(xué)習(xí)的緊迫感，抓緊學(xué)習(xí)，刻苦學(xué)習(xí)，善于重新學(xué)習(xí)。”“要廣泛學(xué)習(xí)法律、科學(xué)、文化、社會歷史等方面的知識，學(xué)習(xí)現(xiàn)代建設(shè)所需要的一切知識，用人類創(chuàng)造的優(yōu)秀文明成果充實自己，提高自己。”在教育培訓(xùn)的內(nèi)容上，要學(xué)習(xí)公共管理，經(jīng)濟學(xué)、法律、行政管理等知識。加強對信息枝術(shù)運用能力的培養(yǎng)。利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推行網(wǎng)上辦公，把科學(xué)的行政程序制成軟盤、放到網(wǎng)絡(luò)上，以此來規(guī)范每一個體工作人員的行政行為。實現(xiàn)“集成化、一體化”工作規(guī)式。采用計算網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、讓公民直接在網(wǎng)上申請，告知辦照、收費、執(zhí)法依據(jù)等。要求管理人員必須具有綜合業(yè)務(wù)處理能力。因此，要把信用技術(shù)的運用作為提高工商行政管理能力的重要工作來抓。
[關(guān)鍵詞]文化市場監(jiān)管 文化變遷 相對集中處罰
一、文化市場監(jiān)管制度存在的必要性
文化的發(fā)展對文化的傳承提出了更高的要求，口耳相傳的文化傳承方式受時間和空間的限制，更受人類自身記憶的影響無法承載更大的信息量，導(dǎo)致許多重要的資料無法保存下來。相比之下，把信息記錄在客觀事物上是比較穩(wěn)妥的途徑。因此，繩結(jié)這種最原始的信息記錄方式出現(xiàn)了，這也是文化物化的文化最初表現(xiàn)。“物化”是一個經(jīng)濟學(xué)名詞，是指凝結(jié)或體現(xiàn)在物體上的抽象物質(zhì)，如物化勞動。物化的物品雖然不是文化的實質(zhì)載體，但它承載寓意深刻的文化，也構(gòu)成了了文化傳承的一種主要方式——媒介傳播（物化的文化產(chǎn)品進入市場流通也是媒介傳播的一種表現(xiàn)）。進而實現(xiàn)文化傳承的一個重要功能——文化變遷。
文化變遷就是指文化模式的改變。文化模式是構(gòu)成一種特質(zhì)文化穩(wěn)定的要素和結(jié)構(gòu)關(guān)系。但是，一種文化模式不論多么穩(wěn)定，也總是要發(fā)生變化的，局部的微小的變化不會引起模式的變化，但更加強大的異質(zhì)文化的沖擊則可能打破一種文化模式。變遷的文化，必定是對于原有文化來說是新的文化，而新文化的實質(zhì)即高文明的文化。社會文明朝向高境界的趨向，成為人們放棄原來文化模式追求高級文明的先決條件。所以，文化變遷的基本要求是新質(zhì)文化的介入。
新質(zhì)文化對舊文化的沖擊構(gòu)成文化變遷的主要原因。新文化對舊文化沖擊必然帶來一定的震蕩。如果一個民族的文化改變，那么對于生活其中的個體來講，就是價值倫理道德觀等精神層面的改變甚至是反轉(zhuǎn)，如中新文化對儒家傳統(tǒng)道德價值的顛覆。若新文化的沖擊會危及到統(tǒng)治政權(quán)的穩(wěn)定，則既有政權(quán)必然加入到對新質(zhì)文化的阻抗中。如清末革命思想的傳播遭到當(dāng)局的暴力壓制。若是現(xiàn)存政權(quán)不能容忍社會文化的一點震蕩，異質(zhì)文化也會遭到壓制。作為統(tǒng)治者，以限制文化的傳播的方式來抑制文化的變遷是比較有效的手段，因此，對文化市場的監(jiān)管受到不同時代不同政權(quán)的共同重視。
但在我國，社會主義下的文化市場監(jiān)管是不同于其它任何時代的，是中國特色的社會主義文化建設(shè)的一部分，是以促進社會主義先進文化發(fā)展為最終目的的。黨在十五大報告中提出：“建設(shè)有中國特色社會主義的文化，就是以為指導(dǎo)，以培育有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的公民為目標(biāo)，發(fā)展面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的，民族的科學(xué)的大眾的社會主義文化。”在“三個代表”重要思想中，同志把黨要成為“中國先進文化的前進方向的忠實代表”作為黨的性質(zhì)及先進性提了出來，強調(diào)黨的理論、路線、綱領(lǐng)、方針、政策和各項工作，必須努力體現(xiàn)民族的科學(xué)的大眾的社會主義文化的要求，促進全民族思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的不斷提高。因此，加強文化市場監(jiān)管制度建設(shè)是促進文化市場繁榮發(fā)展，加快中國特色社會主義文化建設(shè)的重要手段。
二、文化市場監(jiān)管的有效制度——文化市場綜合行政執(zhí)法的實質(zhì)
文化市場綜合行政執(zhí)法的實質(zhì)就是相對集中行政處罰制度在文化市場監(jiān)管中的運用。相對集中行政處罰權(quán)就是指將若干有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使；行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機關(guān)不得再行使。
從法理學(xué)角度來看，相對集中行政處罰制度是效率與公正結(jié)合的結(jié)果。行政執(zhí)法中的效率原則要求行政過程在程序上簡易、及時、靈活及有一定的自由裁量權(quán)，以最少的行政投入獲得最大的行政效益，但這就可能影響到行政行為的民主與公平；公正原則要求行政執(zhí)法過程應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)密的程序，盡一切力量保證個案的公平，則行政行為效率就可能因此大打折扣。實施相對集中行政處罰權(quán)制度從法理意義上說就是在公正與效率的關(guān)系上尋求二者最佳平衡點。從行政法理論角度來看，相對集中行政處罰是權(quán)力的分離與制衡理論在行政法中的實踐。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，具有法定行政處罰權(quán)的行政機關(guān)仍然是集強制權(quán)、許可權(quán)、征收權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等多項權(quán)力于一身。行政機關(guān)集中了如此多的權(quán)力，必然為行政機關(guān)創(chuàng)造了可乘之機。因此，從權(quán)力分離的角度看，把行政處罰權(quán)與行政機關(guān)的管理權(quán)、強制權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)等權(quán)力分離開來，采取相對集中行政處罰權(quán)制度顯然很有必要。
1996年施行的《行政處罰法》第十六條是我國第一次以法律形式確認行政處罰權(quán)的集中行使。2002年國務(wù)院在以上試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上作出了《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)[2002]17號)指出：“需要在城市管理領(lǐng)域以外地其他行政管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照行政處罰法第十六條的規(guī)定，也可以決定在有條件的地方開展這項工作。”這一規(guī)定使我國相對集中行政處罰權(quán)進入了新的發(fā)展時期，即由試點推行到全面推行，由城市管理領(lǐng)域推行到文化市場管理等領(lǐng)域。
參考文獻：
[1]劉敏中：文化傳播論．《求是學(xué)刊》．1991年第1期．
[2]應(yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府:依法行政理論研究和實證調(diào)查》．法律出版社2001年版．
[3]張玉厚：相對集中行政處罰制度探析．《政府法制研究》．國務(wù)院法制辦公室．
