時(shí)間：2023-06-04 08:38:45
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關(guān)鍵詞：地方金融;監(jiān)管體制;改革
中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監(jiān)管體制是我國(guó)金融體制的有機(jī)組成部分，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?！?013年12月，山東省政府印發(fā)《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見(jiàn)》（魯政發(fā)[2013]28號(hào)），山東省地方金融監(jiān)管體制改革全面啟動(dòng)。本文選擇濟(jì)南、青島、東營(yíng)、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實(shí)地考察《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見(jiàn)》落實(shí)情況及地方金融監(jiān)管面臨的問(wèn)題，并對(duì)加快完善山東省地方金融監(jiān)管體制提出對(duì)策建議。
一、山東省地方金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀
（一）地方金融監(jiān)管組織體系
當(dāng)前，山東省已形成以“省維護(hù)金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組”為領(lǐng)導(dǎo)，“一行三局”與各級(jí)政府職能部門(mén)相結(jié)合的地方金融監(jiān)管格局。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)中央和省委、省政府有關(guān)金融穩(wěn)定工作部署，分析全省金融穩(wěn)定形勢(shì)，協(xié)調(diào)解決影響全省金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的重大問(wèn)題，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置成效?！耙恍腥帧必?fù)責(zé)對(duì)信貸市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。地方政府負(fù)責(zé)管理中央駐魯金融監(jiān)管部門(mén)法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動(dòng)（見(jiàn)圖1）。
山東省地方金融監(jiān)管權(quán)限分屬以下部門(mén)：金融辦（地方金融監(jiān)管局）負(fù)責(zé)監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、農(nóng)民信用互助社、民間融資機(jī)構(gòu)、區(qū)域易市場(chǎng);發(fā)改委（局）負(fù)責(zé)管理各類股權(quán)投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行;商務(wù)廳（局）負(fù)責(zé)典當(dāng)、融資租賃公司審批與監(jiān)管。此外，山東省農(nóng)村信用合作社聯(lián)社對(duì)全省農(nóng)信社系統(tǒng)（農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社）行使部分監(jiān)管權(quán);省農(nóng)業(yè)廳參與對(duì)全省農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的監(jiān)管;省供銷合作社系統(tǒng)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村資金互助組織進(jìn)行審批。
在地方金融監(jiān)管體系中，各級(jí)金融工作辦公室居于重要地位。以省級(jí)金融辦為例，其承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)為兩方面：一是協(xié)調(diào)組織對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的管理，包括對(duì)股權(quán)投資、私募基金、產(chǎn)權(quán)交易所、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管;二是主動(dòng)協(xié)調(diào)中央監(jiān)管部門(mén)，完善相應(yīng)監(jiān)管制度，建立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，提高金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范能力，維護(hù)金融秩序，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
（二）山東省地方金融監(jiān)管改革的特點(diǎn)
比較國(guó)內(nèi)各地金融監(jiān)管實(shí)踐，山東省地方金融監(jiān)管具有以下特點(diǎn)：
第一，地方金融監(jiān)管改革走在全國(guó)前列。2013年山東、遼寧被銀監(jiān)會(huì)列為地方金融監(jiān)管體制改革試點(diǎn)省份。同年12月，山東省率先出臺(tái)《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確了地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)，地方金融監(jiān)管的體制機(jī)制，監(jiān)管方式、組織實(shí)施，各項(xiàng)改革措施穩(wěn)步推進(jìn)。作為全國(guó)最早啟動(dòng)地方金融監(jiān)管改革的省份之一，山東的探索與實(shí)踐將為全國(guó)提供可復(fù)制與可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
第二，地方金融監(jiān)管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級(jí)設(shè)立獨(dú)立的地方金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。自2013年末以來(lái)，各級(jí)金融工作辦公室增掛“地方金融監(jiān)督管理局”，預(yù)計(jì)2014年底，全省各縣區(qū)市將完成機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確職能和編制。金融監(jiān)督管理局為各類地方金融組織的主管部門(mén)，將整合分散于各職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，逐步形成統(tǒng)一歸口管理，發(fā)改委、商務(wù)局等部門(mén)相互配合的監(jiān)管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國(guó)資管理。上海和遼寧等省市將本應(yīng)由國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)管的地方金融國(guó)資的監(jiān)管權(quán)限托管給金融辦，并且承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)資的保值增值責(zé)任。按照《意見(jiàn)》，山東省各級(jí)地方金融監(jiān)督管理局成立后，金融辦的職能從原來(lái)的“綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)與監(jiān)管”并重，地方金融監(jiān)管成為其核心職能，不涉及金融國(guó)資管理。
二、山東省地方金融監(jiān)管體制存在的問(wèn)題
（一）地方政府金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不完全對(duì)等
《意見(jiàn)》明確規(guī)定，地方金融監(jiān)管的對(duì)象主要是“中央駐魯金融監(jiān)管部門(mén)法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動(dòng)”，地方政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)并無(wú)監(jiān)管權(quán)限。但在我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護(hù)省內(nèi)金融穩(wěn)定、防范和協(xié)助“一行三局”化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，特別是地（市）、縣（市）級(jí)政府在處置涉及金融機(jī)構(gòu)的局部性風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。同時(shí)，銀監(jiān)分局在縣（市）級(jí)的監(jiān)管辦事處人員少、監(jiān)管的銀行類金融機(jī)構(gòu)眾多，證監(jiān)局、保監(jiān)局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機(jī)構(gòu)，“一行三局”履行監(jiān)管職能需要地方金融辦的協(xié)助與支持。地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力有限，對(duì)新型（準(zhǔn)）金融組織風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管尚缺少切實(shí)有效的手段，風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任偏重。
（二）地方金融辦（監(jiān)管局）履職存在諸多制約
第一，發(fā)展與監(jiān)管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監(jiān)督管理局實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”，但兩者的目標(biāo)并不完全一致。從發(fā)展角度看，地方金融辦需要積極爭(zhēng)取改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)和推進(jìn)金融創(chuàng)新，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展籌措資金;但從監(jiān)管角度看，地方金融監(jiān)督管理局又需要控制風(fēng)險(xiǎn)、維持金融穩(wěn)定。特別是在各類新型金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)中，“重發(fā)展、輕監(jiān)管”和“重監(jiān)管、輕發(fā)展”的現(xiàn)象在各地均有顯現(xiàn)，如何保持兩者的平衡是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的考驗(yàn)。
第二，履職缺乏必要的法律依據(jù)。目前，對(duì)小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、民間資本管理機(jī)構(gòu)、資金互助專業(yè)合作社等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)均為地方政府或部門(mén)的文件，而非行政性法規(guī)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過(guò)程中難以行使有效的處罰措施，存在執(zhí)法依據(jù)上的空白。同時(shí)，由于缺少監(jiān)管的法律依據(jù)，一些傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以為繼。例如，在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，地方金融辦無(wú)法再借助工商年審等手段，對(duì)股權(quán)投資公司實(shí)施監(jiān)管。
第三，單位性質(zhì)和工作職能存在矛盾。目前，我省各級(jí)金融辦（監(jiān)管局）多為政府組成部門(mén)，也有部分地（市）為政府直屬事業(yè)單位（如濱州市），經(jīng)省政府授權(quán)負(fù)責(zé)地方金融監(jiān)管工作。但從性質(zhì)上看，事業(yè)單位不具備執(zhí)法資格，即使地方金融監(jiān)管有了法律依據(jù)，能否正常行使職能仍有爭(zhēng)議。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在上下機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級(jí)地方金融監(jiān)管部門(mén)履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)尚處于起步階段，監(jiān)管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位?，F(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識(shí)儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、準(zhǔn)入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡(jiǎn)單的審批上，無(wú)法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。二是作為監(jiān)管的直接和第一責(zé)任單位，地方金融監(jiān)管局在小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立變更過(guò)程中只有初審權(quán)，缺乏審批和管理權(quán)限，權(quán)力與責(zé)任不盡一致。
（三）地方金融監(jiān)管歸口管理落實(shí)存在難度
針對(duì)全省地方金融監(jiān)管工作存在的機(jī)構(gòu)不足、力量薄弱、職能缺位、業(yè)務(wù)分散等突出問(wèn)題，山東省積極推進(jìn)融資租賃、典當(dāng)、拍賣(mài)、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等地方金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口管理。但調(diào)查顯示，“統(tǒng)一管理”目前只在全省部分地區(qū)得以落實(shí)（如濟(jì)南市）。由于對(duì)上述機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限在中央層面分散于各大部委，從業(yè)務(wù)對(duì)口角度看，省級(jí)機(jī)構(gòu)管理權(quán)限統(tǒng)一歸口存在障礙，推進(jìn)并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機(jī)制有待完善
當(dāng)前，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監(jiān)管部門(mén)則掌握各類新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)信息。各機(jī)構(gòu)通常在其職權(quán)范圍內(nèi)行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機(jī)制，監(jiān)管合力不足。雖然省、地（市）各級(jí)政府成立了金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或金融穩(wěn)定聯(lián)席會(huì)議）等，但其作用主要是金融風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)后，由其牽頭負(fù)責(zé)處理風(fēng)險(xiǎn)事件、化解債務(wù)危機(jī)、維持社會(huì)穩(wěn)定，或者是分析地方金融運(yùn)行情況，研究如何爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金支持，對(duì)地方金融監(jiān)管事務(wù)統(tǒng)籌與管理的力度不夠。“一行三局”與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的制度性協(xié)調(diào)機(jī)制亟待強(qiáng)化。
（五）民間金融監(jiān)管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開(kāi)民間融資規(guī)范引導(dǎo)工作，規(guī)范發(fā)展民間融資機(jī)構(gòu)，規(guī)范民間融資秩序，促進(jìn)民間資金供給與需求的有效對(duì)接。相較于浙江溫州等以市為單位試點(diǎn)的地區(qū)，山東省成為全國(guó)首個(gè)在省級(jí)層面全面推動(dòng)此項(xiàng)工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風(fēng)險(xiǎn)難以監(jiān)測(cè)的局限性，地方監(jiān)管力量顯得非常薄弱。地方政府對(duì)民間借貸、非法集資問(wèn)題被動(dòng)應(yīng)對(duì)，對(duì)金融違法違規(guī)行為難以事前發(fā)現(xiàn)和處理。新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等違規(guī)參與民間金融的現(xiàn)象屢有發(fā)生。對(duì)于非融資性擔(dān)保公司、網(wǎng)絡(luò)貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒(méi)有明確的監(jiān)管主體，這成為地方金融監(jiān)管的漏洞和盲區(qū)。
（六）缺乏處理風(fēng)險(xiǎn)事件的長(zhǎng)效機(jī)制
在風(fēng)險(xiǎn)防控方面，《意見(jiàn)》雖然提出“建立地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合”，“切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估和處置工作，嚴(yán)格防范苗頭性、趨勢(shì)性問(wèn)題引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)等措施”，但是當(dāng)前地方金融統(tǒng)計(jì)體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度體系不健全，數(shù)據(jù)采集的時(shí)效性、準(zhǔn)確性受限，無(wú)法及時(shí)監(jiān)測(cè)地方金融運(yùn)行。在現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系中，尚缺少對(duì)地方金融監(jiān)管和危機(jī)應(yīng)急處理的制度設(shè)計(jì)。特別是對(duì)于小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等眾多新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)，尚未建立明確的投資者保護(hù)制度和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)救助體系，各地普遍缺少穩(wěn)定基金或風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等風(fēng)險(xiǎn)緩沖制度。
（七）地方金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后
當(dāng)前，山東省地方性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處于起步階段，與監(jiān)管法規(guī)相配套的實(shí)施細(xì)則和管理辦法尚在制定和完善過(guò)程中。在地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的眾多規(guī)范性文件中，部門(mén)規(guī)章的比重過(guò)大，實(shí)施起來(lái)缺乏權(quán)威性。同時(shí)，許多行業(yè)監(jiān)管制度不健全，規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強(qiáng)，存在著重復(fù)和空白。一些機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，超范圍經(jīng)營(yíng)甚至違規(guī)開(kāi)展業(yè)務(wù)，給金融運(yùn)行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于許多的金融糾紛，很多依據(jù)是非正式的制裁機(jī)制和習(xí)慣性法則，影響金融穩(wěn)定。
三、完善山東省地方金融監(jiān)管體制的對(duì)策
地方金融監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)下，建議按照“全面統(tǒng)籌、安全穩(wěn)健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實(shí)《意見(jiàn)》，完善地方金融監(jiān)管組織體系，推進(jìn)地方政府與中央金融監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管真空，確保山東省金融運(yùn)行的穩(wěn)定（山東省地方金融監(jiān)管組織體系框架設(shè)計(jì)如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監(jiān)管立法體系
一是加快立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《山東省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，明確各級(jí)地方金融監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、措施和法律責(zé)任等，為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供法律支持。二是在各級(jí)政府前期的各類“意見(jiàn)、管理暫行辦法、實(shí)施方案”等文件基礎(chǔ)上，由省政府出臺(tái)針對(duì)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間融資機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)，配套完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，規(guī)范其業(yè)務(wù)發(fā)展，使地方金融監(jiān)管有法可依。
（二）健全三級(jí)“金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”制度
強(qiáng)化現(xiàn)有各級(jí)“金融穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級(jí)建立由“一行三局”、金融辦（監(jiān)管局）、發(fā)改委、商務(wù)廳等部門(mén)組成的“金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”制度，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)職能、完善議事規(guī)則。作為地方金融監(jiān)督管理的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)席會(huì)議定期召開(kāi)，負(fù)責(zé)研究加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的工作意見(jiàn)，制定地方金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)測(cè)框架，建立金融業(yè)綜合信息平臺(tái)。把信用體系規(guī)劃、信用管理制度建設(shè)、信用監(jiān)管納入工作職責(zé)，建立權(quán)責(zé)明確的風(fēng)險(xiǎn)排查、風(fēng)險(xiǎn)處置與損失承擔(dān)機(jī)制，監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)情況。必要時(shí)聯(lián)合有關(guān)部門(mén)開(kāi)展專項(xiàng)整治活動(dòng)，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動(dòng)，共同維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮各級(jí)金融辦（監(jiān)管局）的作用
第一，穩(wěn)步推進(jìn)地方金融監(jiān)管權(quán)限歸口管理。統(tǒng)一歸口管理是地方金融監(jiān)管體制改革的趨勢(shì)。當(dāng)前，應(yīng)在理清責(zé)任機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，逐步將監(jiān)管權(quán)限向各級(jí)金融監(jiān)督管理局劃轉(zhuǎn)。落實(shí)“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本工作原則，著力解決多頭管理問(wèn)題，避免監(jiān)管重疊、消除監(jiān)管空白。不強(qiáng)求上下對(duì)齊，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)歸口管理工作。
第二，強(qiáng)化金融辦（監(jiān)管局）的協(xié)調(diào)服務(wù)、宏觀管理職能。各級(jí)金融辦（監(jiān)管局）應(yīng)將地方金融管理工作的重點(diǎn)從爭(zhēng)取資金投入轉(zhuǎn)為地方金融協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)，以市場(chǎng)化的金融資源配置為主導(dǎo)，不干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作。地方金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)從實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律出發(fā)，制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強(qiáng)地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設(shè)，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和外部條件。
第三，地方金融監(jiān)管重心向地（市）、縣（市）下移。當(dāng)前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)主要在縣（市）區(qū)域內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而各類風(fēng)險(xiǎn)事件也多發(fā)生在縣（市）一級(jí)。因此，地方金融監(jiān)管制度設(shè)計(jì)應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，在監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)投入等方面向基層傾斜。同時(shí)，適當(dāng)下放對(duì)小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的審批和管理權(quán)限，提高地（市）、縣（市）地方金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管工作自主性。
（四）完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的分工與協(xié)作機(jī)制
第一，加強(qiáng)與“一行三局”的合作。在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下，地方金融監(jiān)管局與“一行三局”應(yīng)適度分工、緊密配合，共同做好金融監(jiān)管?！耙恍腥帧敝饕O(jiān)管客戶眾多、風(fēng)險(xiǎn)容易外溢并誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融活動(dòng)。地方金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)部分“一行三局”無(wú)法覆蓋的領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)發(fā)揮基層的監(jiān)管信息優(yōu)勢(shì)，消除局部金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
第二，推動(dòng)與政府相關(guān)部門(mén)的協(xié)作。按照《意見(jiàn)》的規(guī)定，地方金融監(jiān)管對(duì)象包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場(chǎng)所。在地方金融監(jiān)管統(tǒng)一歸口模式下，雖然監(jiān)管權(quán)限最終將劃歸各級(jí)地方金融監(jiān)管局，但現(xiàn)階段受人員、專業(yè)等方面的限制，要做好監(jiān)管工作，尚需要發(fā)改委、商務(wù)局等部門(mén)的協(xié)助（包括與省級(jí)、中央各部委的協(xié)調(diào)）。
（五）創(chuàng)新地方金融監(jiān)管模式
第一，完善地方（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。在設(shè)立審批上，建立公開(kāi)選擇機(jī)制，確保主發(fā)起人具備充足的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，防止出現(xiàn)虛假、欺詐行為;加強(qiáng)對(duì)公司法人的合法性、真實(shí)性監(jiān)管，探索建立地方金融機(jī)構(gòu)高管任職資格核準(zhǔn)制度。強(qiáng)化對(duì)公司高級(jí)管理層的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力責(zé)任制衡機(jī)制，把對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管與對(duì)高級(jí)管理層的監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
第二，對(duì)地方（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制。地方各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)情況和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析、評(píng)估和預(yù)警，全面揭示風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，出具年度監(jiān)管報(bào)告。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為進(jìn)行全程監(jiān)控，明確合理的資產(chǎn)流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等要求，增強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的行為約束。
第三，創(chuàng)新地方金融監(jiān)管工作機(jī)制。推廣臨沂市的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與社會(huì)中介組織的協(xié)作，充分發(fā)揮各類銀行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理職能。引入第三方機(jī)構(gòu)，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)專項(xiàng)檢查工作，各類機(jī)構(gòu)必須聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行年度財(cái)務(wù)審計(jì)。
（六）建立地方金融監(jiān)管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統(tǒng)的地方金融機(jī)構(gòu)信用信息，建立地方金融機(jī)構(gòu)貸款信息共享平臺(tái)。通過(guò)征信管理平臺(tái)，建立信息化數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風(fēng)險(xiǎn)防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統(tǒng)，建立信息共享機(jī)制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場(chǎng)主體交易過(guò)程中的信息不對(duì)稱，共同打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
（七）健全地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件處理機(jī)制
第一，籌建地方金融穩(wěn)定基金。由各級(jí)金融辦牽頭建立金融穩(wěn)定基金，用于金融機(jī)構(gòu)的兼并、重組、救助和退出等金融風(fēng)險(xiǎn)處置，提升金融風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與處置能力。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，針對(duì)特定行業(yè)（如小額貸款公司）探索建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，提高行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。爭(zhēng)取人民銀行和銀監(jiān)會(huì)支持，試點(diǎn)建立面向全省村鎮(zhèn)銀行的存款保險(xiǎn)制度。
第二，建立風(fēng)險(xiǎn)處置快速反應(yīng)機(jī)制。在各級(jí)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的集中分析和跨部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同管理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范和處置職能。建立金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作預(yù)案制度，健全群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督、日常監(jiān)管和定期排除等渠道，對(duì)突發(fā)性事件做到及時(shí)處置，防止局部風(fēng)險(xiǎn)演變擴(kuò)散為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新司法模式，設(shè)立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊(duì)、金融法庭，建立金融監(jiān)管與金融審判聯(lián)席會(huì)議制度，多方協(xié)作化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
第三，建立完善金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制。設(shè)計(jì)符合實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。明確對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，制定風(fēng)險(xiǎn)處置、損失分?jǐn)傓k法。對(duì)長(zhǎng)期業(yè)務(wù)不足、評(píng)級(jí)不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，建立退出機(jī)制;對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)、經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致資不抵債的新型地方金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施破產(chǎn)清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
關(guān)鍵詞：地方金融 管理體制 對(duì)策建議
一、地方金融在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用
一是地方金融有效緩解了城鄉(xiāng)主體融資難的局面。以服務(wù)中小企業(yè)為己任的城市商業(yè)銀行和支農(nóng)主力局農(nóng)村信用社，充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，大力創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，著力調(diào)整信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化信貸資源配置，為中小微、“三農(nóng)”提供了更加豐富的融資渠道。二是地方金融機(jī)構(gòu)樹(shù)立普惠制金融理念，努力將金融服務(wù)覆蓋到社會(huì)所有階層，消除金融服務(wù)空白區(qū)域。農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行根植于農(nóng)村，不斷滿足“三農(nóng)”和中小微企業(yè)融資需求，著力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；小貸公司以其簡(jiǎn)便的服務(wù)方式，為小微企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)力支持；農(nóng)村資金互助社以其互助的形式，有效緩解農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活所需資金，促進(jìn)了農(nóng)村居民共同增收致富。三是地方金融體系提升了社會(huì)信用意識(shí)，優(yōu)化了地方金融生態(tài)環(huán)境。地方金融機(jī)構(gòu)積極參與社會(huì)信用體系建設(shè)，主動(dòng)向誠(chéng)實(shí)守信的金融參與主體傾斜金融資源，對(duì)缺乏信用意識(shí)的金融參與主體制定限制措施，推進(jìn)地方金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，金融生態(tài)的良性循環(huán)得以實(shí)現(xiàn)。
二、地方金融管理體制面臨的主要問(wèn)題
（一）分塊監(jiān)管，重復(fù)交叉
當(dāng)前，地方金融監(jiān)管組織體系涉及政府金融辦、人民銀行、銀監(jiān)、工商、公安、法院、行業(yè)協(xié)會(huì)等多個(gè)管理機(jī)構(gòu)，分工繁雜、職權(quán)分散、職能邊界模糊，監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存。如：銀監(jiān)局負(fù)責(zé)農(nóng)信社監(jiān)管，但省政府委托省聯(lián)社負(fù)責(zé)農(nóng)信社的高管任命、業(yè)務(wù)監(jiān)管等，而部分準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于中央、地方金融管理體制而言都是監(jiān)管盲區(qū)。這種“九龍治水”的管理模式不僅有礙于全面掌握地方金融發(fā)展概貌、統(tǒng)一調(diào)配金融資源，而且容易產(chǎn)生相互推諉、覆蓋面不全等弊端，也容易產(chǎn)生違法交易。
（二）權(quán)責(zé)混淆，職能沖突
一是權(quán)責(zé)混淆。目前不少地方的金融辦充當(dāng)了地方金融國(guó)資委的角色，控制地方金融機(jī)構(gòu)的高管任免，并以下規(guī)模、定增速、搞排名的行政手段干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)，董事會(huì)、理事會(huì)職能弱化，甚至形同虛設(shè)，公司治理紙上談兵，與中央政府金融改革和監(jiān)管的總體思路背道而馳。二是監(jiān)管職能沖突。地方金融辦作為地方金融管理協(xié)調(diào)部門(mén)，其落腳點(diǎn)應(yīng)著眼于防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)地方金融穩(wěn)定。但在實(shí)踐中并非如此，越俎代庖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其在協(xié)調(diào)融資和信貸投入方面，具有明顯的地方色彩，致使金融監(jiān)管效率低下或監(jiān)管妥協(xié)。
（三）監(jiān)管內(nèi)容單一，監(jiān)管方式弊端較多
一是重市場(chǎng)準(zhǔn)入，輕市場(chǎng)退出。目前地方金融監(jiān)管大多對(duì)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入頗為嚴(yán)格，而在問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的處理與市場(chǎng)退出規(guī)定不夠明細(xì)和具體。尤其對(duì)涉嫌違規(guī)經(jīng)營(yíng)和非法交易的各類，出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債被迫解散，在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中清償資金缺口“兜底”責(zé)任不夠明確。二是重現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，輕非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管雖能夠如實(shí)掌握金融機(jī)構(gòu)所公開(kāi)的財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)存在的漏洞，但從中難以發(fā)現(xiàn)深層隱蔽性的問(wèn)題。而當(dāng)前非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管所必要的業(yè)務(wù)監(jiān)控機(jī)制和監(jiān)管要素缺失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)核心指標(biāo)心無(wú)底數(shù)，難以有效履行監(jiān)管職能。三是重合規(guī)性監(jiān)管，輕日常風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管?，F(xiàn)行金融監(jiān)管的主要內(nèi)容是對(duì)金融業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、資本狀況等是否符合法律法規(guī)的行為進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管。而現(xiàn)實(shí)中，對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管基本停留在審批設(shè)立和事后風(fēng)險(xiǎn)處置環(huán)節(jié)上，對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管存在缺位現(xiàn)象，監(jiān)管作用大打折扣。
（四）監(jiān)管信息不暢，金融風(fēng)險(xiǎn)處置被動(dòng)
一是監(jiān)管機(jī)制不盡完善。地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)全權(quán)賦予地方政府，但在金融垂直監(jiān)管模式下，地方金融風(fēng)險(xiǎn)信息主要由人民銀行、銀監(jiān)局等部門(mén)的地方分支機(jī)構(gòu)掌握，一旦發(fā)生地方金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府會(huì)處于被動(dòng)。二是監(jiān)管信息倒置。人民銀行、銀監(jiān)機(jī)構(gòu)對(duì)非存款性的貸款機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)往往是從貸款銀行或被擔(dān)保企業(yè)、關(guān)聯(lián)企業(yè)中獲得，處于被動(dòng)地位。三是金融風(fēng)險(xiǎn)具有“多米諾”效應(yīng)。目前許多地區(qū)尚未建立區(qū)域性金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制或不盡完善，區(qū)域內(nèi)金融監(jiān)管信息共享渠道不暢，一旦某個(gè)地方發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必快速波及相鄰地區(qū)而引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。
（五）監(jiān)管專業(yè)人才匱乏，人才培養(yǎng)機(jī)制亟待完善
相對(duì)于金融業(yè)的高薪，基層金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)人才吸引不足。許多監(jiān)管人員視監(jiān)管機(jī)構(gòu)為跳板，向被監(jiān)管機(jī)構(gòu)頻繁跳槽，導(dǎo)致監(jiān)管人才大量流失。同時(shí)，金融監(jiān)管具有較強(qiáng)的專業(yè)性和實(shí)踐性，而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)部分人員剛走上工作崗位，缺乏監(jiān)管所需的履職要求和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作缺少深層次了解，難以很好發(fā)揮監(jiān)管的實(shí)際效能。
三、完善地方金融管理體制的對(duì)策建議
（一）厘清金融管理邊界，整合地方金融管理權(quán)責(zé)
一是厘清中央和地方金融管理邊界。在中央金融管理機(jī)構(gòu)和地方政府之間，建立清晰合理的職責(zé)邊界，明確職責(zé)劃分。國(guó)家法律法規(guī)明確規(guī)定屬于“一行三會(huì)”監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，地方金融管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)做好協(xié)調(diào)與服務(wù)，反饋金融運(yùn)行中的相關(guān)信息，幫助中央金融監(jiān)管更好地發(fā)揮引領(lǐng)作用，而不是利用行政手段干預(yù)中央金融監(jiān)管行使監(jiān)管職權(quán)，削弱監(jiān)管的有效性。不屬于“一行三會(huì)”監(jiān)管或監(jiān)管不到的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)明確由地方金融管理部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，以充分發(fā)揮地方金融管理信息鏈條短、真實(shí)快捷、成本低、效率高等優(yōu)勢(shì)。通過(guò)中央金融監(jiān)管和地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，達(dá)到消除監(jiān)管盲區(qū)、避免重復(fù)監(jiān)管、實(shí)施有效監(jiān)管的目的。二是梳理地方金融管理政策，整合地方金融管理資源。地方政府要做好地方金融管理政策梳理，修訂并完善地方金融管理政策，確保中央和地方金融管理政策保持一致。同時(shí)，地方政府務(wù)必要打破部門(mén)壁壘，并將分散于各部門(mén)的金融管理職能，以及業(yè)務(wù)相同或相近的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)整合于地方金融管理辦，實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管要求和協(xié)調(diào)管理，避免地方金融管理政出多門(mén)。
（二）明確地方金融職能，規(guī)避籌資需求與監(jiān)管要求沖突
在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)該是配合“一行三會(huì)”做好金融監(jiān)管，并認(rèn)真履行部分“一行三會(huì)”無(wú)法覆蓋的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，務(wù)必從制度設(shè)定上充分考慮地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金”職能與金融監(jiān)管責(zé)任之間的潛在沖突，將籌資功能與監(jiān)管職能（如金融辦）予以隔離，避免運(yùn)動(dòng)員兼裁判員的亂像，不得以下任務(wù)、定增速、搞排名等方式干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)，影響金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行。
（三）完善金融監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管
一是在國(guó)家層面對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制定立法，或以行政法規(guī)的方式就監(jiān)管重大問(wèn)題做出規(guī)定。各地可在不違背國(guó)家立法的原則下，通過(guò)地方立法制定實(shí)施細(xì)則，促使準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、退出以及業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管有法可依。二是加強(qiáng)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)。可參照正規(guī)金融相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行事前監(jiān)管和日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)一次性監(jiān)管向持續(xù)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。三是建立準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制，并設(shè)置科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)且可操作的退出規(guī)則，借助行政手段高效處置金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，更有效化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
（四）強(qiáng)化金融穩(wěn)定聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，提升應(yīng)急管理能力
一是加強(qiáng)人民銀行、政府金融辦、經(jīng)濟(jì)部門(mén)、銀監(jiān)部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮地方政府屬地優(yōu)勢(shì)與中央金融監(jiān)管專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)、經(jīng)濟(jì)金融分析例會(huì)等渠道互通信息，提升區(qū)域管理協(xié)作合力。二是推動(dòng)“一行三會(huì)”內(nèi)網(wǎng)監(jiān)管信息和征信系統(tǒng)對(duì)接平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一行三會(huì)”區(qū)域內(nèi)監(jiān)管信息資源共享。三是規(guī)范金融監(jiān)管信息報(bào)送和披露制度，加大各類金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)審計(jì)，保證監(jiān)管信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。四是鑒于目前地方金融發(fā)展?jié)撛诘闹T多不確定性，建立地方金融穩(wěn)定基金制度，提升地方金融機(jī)構(gòu)兼并、重組、救助和退出等金融風(fēng)險(xiǎn)處置能力。
（五）加強(qiáng)地方金融管理隊(duì)伍建設(shè)，提升監(jiān)管專業(yè)化水平
隨著金融改革的不斷深入，金融創(chuàng)新層出不窮，將對(duì)監(jiān)管水平提出更高的要求，迫切需要建立科學(xué)有效的人才培養(yǎng)、流動(dòng)、激勵(lì)機(jī)制，培養(yǎng)一批既懂金融監(jiān)管，又精通金融業(yè)務(wù)的專業(yè)人才，不斷提升監(jiān)管的專業(yè)化水平，同時(shí)，還要優(yōu)化選人、用人、晉升機(jī)制，改善監(jiān)管人員薪酬福利，激發(fā)工作積極性和主動(dòng)性。此外，還要加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的人才交流互動(dòng)，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者互相了解監(jiān)管要求和業(yè)務(wù)規(guī)范要求。參考文獻(xiàn)：
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一、地方金融監(jiān)管存在的問(wèn)題
（一）地方政府發(fā)展地方金融的理念不夠成熟，不能適應(yīng)地方金融發(fā)展的需要
我國(guó)地方政府承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配不夠到位，從早期的各類信托公司平臺(tái)，到現(xiàn)在的各類融資平臺(tái)以及對(duì)各種金融機(jī)構(gòu)以控股和人事安排加以控制，地方政府總是希望更大程度介入金融管理。但總體上地方政府金融管理的理念是重?cái)?shù)量發(fā)展、輕風(fēng)險(xiǎn)控制。這種理念在經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、地方財(cái)政狀況良好的情況下，尚不至于出現(xiàn)較大問(wèn)題，但一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)控周期，或地方財(cái)政出現(xiàn)問(wèn)題，重?cái)?shù)量發(fā)展的理念就會(huì)付出沉重的代價(jià)，直接影響當(dāng)?shù)氐男庞铆h(huán)境和金融體系的聲譽(yù)，從過(guò)去的發(fā)展歷程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。
（二）監(jiān)管內(nèi)容過(guò)于狹窄，不能實(shí)現(xiàn)完全有效的監(jiān)管
金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到市場(chǎng)退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其中最大量和最主要的是日常經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性和規(guī)范化監(jiān)管。一方面，監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢(shì)必影響監(jiān)管工作的有效性，會(huì)使監(jiān)管無(wú)的放矢。而為了便于管理，往往采取“一刀切”或“切一刀”的做法。另一方面，在地方金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。
（三）監(jiān)管效率低，監(jiān)管成本高
由于各監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)作和信息交流問(wèn)題未能很好解決，往往造成有的金融業(yè)務(wù)得不到有效監(jiān)督，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”，或有的金融創(chuàng)新得不到監(jiān)管部門(mén)的認(rèn)可，阻礙了地方金融業(yè)的發(fā)展。
（四）金融監(jiān)管內(nèi)容重點(diǎn)不突出、不全面
金融監(jiān)管內(nèi)容和范圍狹窄，監(jiān)管手段落后。一是監(jiān)管偏重于合規(guī)性監(jiān)管，忽視風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管；二是監(jiān)管內(nèi)容過(guò)窄，仍局限于存貸款、結(jié)算、信用卡等業(yè)務(wù)，不能涵蓋全部金融業(yè)務(wù)，對(duì)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管滯后，一些新的金融業(yè)務(wù)未及時(shí)納入監(jiān)管視線；三是金融監(jiān)管范圍偏小，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)未納入監(jiān)管范圍。
（五）金融監(jiān)管方式過(guò)于依賴行政審批和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，監(jiān)管手段陳舊，監(jiān)管的組織體系不健全
一是在市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、日常業(yè)務(wù)監(jiān)管、市場(chǎng)退出等方面，過(guò)分依靠行政審批和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，監(jiān)管的有效性很低；二是監(jiān)管手段陳舊，科技水平低，與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)未實(shí)現(xiàn)電腦聯(lián)網(wǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，使監(jiān)管人員忙于資料的收集和層層上報(bào)工作，效率低，成本高；三是對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，尤其對(duì)有問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的處理缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)；四是利用社會(huì)力量對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督尚未起步，對(duì)外部審計(jì)師的利用幾乎空白，對(duì)如何利用外部中介機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管缺乏相應(yīng)的制度和法規(guī)；五是金融監(jiān)管的成本較高，導(dǎo)致金融監(jiān)管的有效性下降。
（六）監(jiān)管目標(biāo)較高，監(jiān)管人員職業(yè)素質(zhì)相對(duì)較低，不能保證監(jiān)管的高質(zhì)量
現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識(shí)準(zhǔn)備、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，知識(shí)更新的速度與金融監(jiān)管目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的艱巨性相比，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管工作的步伐。金融監(jiān)管人力資源嚴(yán)重稀缺，監(jiān)管能力偏低，監(jiān)管人員素質(zhì)不全面，高素質(zhì)人才缺乏，導(dǎo)致監(jiān)管質(zhì)量低下。
二、構(gòu)建河南省地方金融風(fēng)險(xiǎn)管理體制的建議
（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，樹(shù)立正確的地方金融發(fā)展觀
要把創(chuàng)造良好的地方金融環(huán)境作為工作的重點(diǎn)。總體上看，地方政府掌控的金融資源已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，地方金融環(huán)境已經(jīng)成為衡量地方金融績(jī)效的重要指標(biāo)。很難想象，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)頻出，信用惡劣的地方能夠很順利地融資。因此，地方政府應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)控制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，努力保一方金融平安，地方政府應(yīng)該把管理的重心放在制定切合實(shí)際的金融發(fā)展規(guī)劃，控制地方金融的風(fēng)險(xiǎn)，建立良好的信用環(huán)境上來(lái)。
（二）創(chuàng)新和完善地方金融監(jiān)管體制
首先，應(yīng)在改革和發(fā)展中不斷創(chuàng)新、優(yōu)化和完善地方金融監(jiān)管框架，著重加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制的完善，包括建立和完善系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)對(duì)機(jī)制，加強(qiáng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)傳播。其次，既要提高金融監(jiān)管的針對(duì)性，又要加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)管合力，要合理劃分金融監(jiān)管的邊界，既不能出現(xiàn)金融監(jiān)管盲區(qū)，監(jiān)管的缺位，也要盡可能避免重復(fù)監(jiān)管。再次，應(yīng)規(guī)范和明確金融辦的職能，強(qiáng)化金融辦的管理職能。
（三）規(guī)范和完善對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管
首先，要完善對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管流程，督促建立規(guī)范的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行平臺(tái)系統(tǒng)。其次，提高準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法層級(jí)。目前對(duì)多種形式的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司、融資擔(dān)保公司和典當(dāng)行，還沒(méi)有行政法規(guī)以上立法予以規(guī)范。為防止?jié)撛诘慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)，可以在不違背國(guó)家立法的原則下，通過(guò)地方立法因地制宜地完善和細(xì)化規(guī)則。
（四）應(yīng)建立強(qiáng)制性信息披露制度和真實(shí)性責(zé)任追究制度
為確保監(jiān)管數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，金融機(jī)構(gòu)必須按要求報(bào)送有關(guān)報(bào)表、報(bào)告，對(duì)于要求披露的信息，必須按要求披露。主要簽字負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)有關(guān)報(bào)告、報(bào)表以及其他信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)虛假行為，要追究簽字負(fù)責(zé)人責(zé)任。
（五）加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)金融工具、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的監(jiān)控
建立一套科學(xué)的金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警和評(píng)估方法體系。實(shí)現(xiàn)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)分析和綜合評(píng)估，及早向金融機(jī)構(gòu)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，確定動(dòng)態(tài)觀察指標(biāo)，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)備方案，及早采取防范和控制措施。此外，還應(yīng)把握好監(jiān)管的力度，避免抑制銀行的制度創(chuàng)新。
（六）加快金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)
一是加快各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制監(jiān)管信息的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)發(fā)展與監(jiān)管信息同步反饋；二是加快監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，改善信息傳遞方式和速度，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)與監(jiān)管對(duì)象業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)，使金融機(jī)構(gòu)的原始信息真實(shí)反映到監(jiān)管部門(mén)，增強(qiáng)信息的透明度和準(zhǔn)確性，以動(dòng)態(tài)觀察與分析監(jiān)管對(duì)象經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)情況；三是加快監(jiān)管當(dāng)局之間的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管信息共享，降低成本，提高效率。
（七）建設(shè)一支監(jiān)管專業(yè)隊(duì)伍，在明確責(zé)任分工，提高監(jiān)管效率的同時(shí)，防止監(jiān)管的“真空”
科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，無(wú)法實(shí)現(xiàn)銀行信息資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的綜合，以及對(duì)人類與網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)世界一體化的監(jiān)管體系的運(yùn)營(yíng)和維系，也無(wú)法研究信息資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值化體系、信息資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系和信息資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法規(guī)體系。沒(méi)有專門(mén)的信息資產(chǎn)監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)，就不可能實(shí)現(xiàn)信息資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管計(jì)劃、管理和監(jiān)控，就不可能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)掌控銀行信息化系統(tǒng)的運(yùn)行情況和各種風(fēng)險(xiǎn)情況。隨著金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新和相互交叉，在實(shí)施分業(yè)監(jiān)管的條件下，為最大程度避免監(jiān)管的重疊與真空，有效防止金融風(fēng)險(xiǎn)的相互傳染和擴(kuò)散，各監(jiān)管部門(mén)之間以及監(jiān)管部門(mén)與中央銀行之間，必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和信息共享，特別是要提前向有關(guān)部門(mén)做出預(yù)警和提示，并提供必要的支持與協(xié)助，必要時(shí)要集體做出決定和采取聯(lián)合行動(dòng)。
（八）以金融生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建地方信用管理體系
關(guān)鍵詞：混業(yè)經(jīng)營(yíng) 金融監(jiān)管 功能監(jiān)管
中圖分類號(hào)：F832.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2016）15-0058-01
一、我國(guó)金融監(jiān)管體制變遷
在改革開(kāi)放前，我國(guó)的金融體制和金融監(jiān)管都高度集中。改革開(kāi)放以來(lái)，金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)和金融市場(chǎng)得到縱深發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷凸顯，我國(guó)的金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了從集中監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的變遷。
1.建立中國(guó)人民銀行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制
1986年，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》，首次以法律形式明確了人行對(duì)專業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、城市信用社等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，建立起以人行為唯一監(jiān)管者的金融監(jiān)管體制。
2.“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制建立
1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于金融體制改革的決定》，要求中國(guó)人民銀行轉(zhuǎn)變職能，銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)和信托業(yè)實(shí)行分業(yè)管理。1995年《中國(guó)人民銀行法》頒布，規(guī)定人行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。隨后又相繼頒布了一系列金融法律法規(guī)，以立法形式確立了中國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融管理體制。
3.分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管協(xié)調(diào)
隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，商業(yè)銀行被允許設(shè)立基金公司、租賃公司、保險(xiǎn)公司、信托公司等，保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)也開(kāi)始涉足銀行股權(quán)投資，銀行控股集團(tuán)、金融控股集團(tuán)出現(xiàn)，初步形成了綜合經(jīng)營(yíng)的格局。為適應(yīng)這一趨勢(shì)，2003年《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制”。隨后，2004年銀監(jiān)會(huì)牽頭建立“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度”， 2013年人行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。
二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)金融監(jiān)管體制經(jīng)驗(yàn)借鑒
2008年金融危機(jī)后，全球主要經(jīng)濟(jì)體在充分考慮本國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r的前提下，對(duì)既有的金融監(jiān)管模式進(jìn)行了改革，更加注重宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管的結(jié)合，央行監(jiān)管職能得到強(qiáng)化。
1.美國(guó)
美國(guó)在危機(jī)后建立了“中央銀行為核心、中央銀行與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及行業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相協(xié)調(diào)的宏觀審慎政策框架”，使得美聯(lián)儲(chǔ)原有的監(jiān)管權(quán)力得以大幅加強(qiáng)和擴(kuò)展。作為“最后貸款人”，中央銀行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管權(quán)在不斷強(qiáng)化。
2.英國(guó)
英國(guó)對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了徹底改革，建立了宏觀審慎政策框架，并進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，以提升公眾對(duì)金融市場(chǎng)和金融服務(wù)的信心。在新的金融監(jiān)管體系下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除央行外，還包括金融政策委員會(huì)、金融行為局和審慎監(jiān)管局，其中央行掌握更全面的監(jiān)管信息，能夠及時(shí)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行干預(yù)和應(yīng)對(duì)，提高了決策有效性。
3.澳大利亞
澳大利亞的金融監(jiān)管制度是“雙峰”理論在實(shí)踐中的典型代表，其主要特點(diǎn)是審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管相互獨(dú)立，從而有助于避免監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白?！半p峰監(jiān)管”使宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合得到充分體現(xiàn)，成為金融監(jiān)管體制改革的發(fā)展趨勢(shì)。
三、完善我國(guó)金融監(jiān)管體制的相關(guān)建議
1.構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)發(fā)揮微觀審慎監(jiān)管功能
央行宏觀審慎監(jiān)管立足于穩(wěn)定金融系統(tǒng)，以限制系統(tǒng)性危機(jī)給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的損失；微觀審慎監(jiān)管則著眼于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)，旨在通過(guò)限制金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保護(hù)儲(chǔ)戶和金融消費(fèi)者的利益。
2.推動(dòng)金融監(jiān)管模式向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變
短期，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，減少監(jiān)管套利行椋加強(qiáng)投資者保護(hù)；中期，建立集中備案、集中監(jiān)測(cè)的統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類金融產(chǎn)品發(fā)展規(guī)模和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一監(jiān)控；長(zhǎng)期，實(shí)現(xiàn)徹底的功能監(jiān)管，由單一機(jī)構(gòu)對(duì)金融系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。
3.處理好金融發(fā)展與金融監(jiān)管的關(guān)系
將行政審批、發(fā)展規(guī)劃制定的職能與金融監(jiān)管的職能分開(kāi)。行政審批、發(fā)展規(guī)劃部門(mén)應(yīng)專司制定金融市場(chǎng)發(fā)展戰(zhàn)略、路徑、進(jìn)入和退出機(jī)制；而金融監(jiān)管部門(mén)則專職從事對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范的職能。
4.建立中央為主、地方為輔的金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范處置體制
構(gòu)造中央與地方政府之間的金融信息共享、風(fēng)險(xiǎn)處置、業(yè)務(wù)發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作機(jī)制，明確各方責(zé)任義務(wù)，強(qiáng)化制度約束。建立人行分支機(jī)構(gòu)和地方金融管理部門(mén)雙牽頭的地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。解決地方政府金融管理部門(mén)在中央沒(méi)有對(duì)口聯(lián)系部門(mén)的問(wèn)題。
5.加強(qiáng)金融監(jiān)管的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化建設(shè)
加強(qiáng)監(jiān)管的流程化、規(guī)范化，明確現(xiàn)場(chǎng)檢查的工作流程和各項(xiàng)規(guī)范，優(yōu)化監(jiān)管程序。建立常態(tài)化的工作機(jī)制，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入、現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管之間的銜接和配合力度。建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與審計(jì)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所就金融創(chuàng)新適用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、法律規(guī)范等問(wèn)題的定期交流機(jī)制。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制；澳大利亞；金融
一、澳大利亞的金融監(jiān)管體制
2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)給各國(guó)帶來(lái)了巨大的影響，然而澳大利亞成為了少數(shù)迅速?gòu)奈C(jī)中復(fù)蘇的國(guó)家之一，其有效的金融監(jiān)管體制是使其經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)的主要原因。世界各大經(jīng)濟(jì)組織對(duì)金融監(jiān)管體制構(gòu)建的重視在不斷加深，因此，我國(guó)可以借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，完善金融監(jiān)管制度。
1.澳大利亞的金融監(jiān)管框架。澳大利亞的金融監(jiān)管框架由澳大利亞審慎監(jiān)管局、澳大利亞證券與投資委員會(huì)和澳大利亞儲(chǔ)備銀行三大機(jī)構(gòu)組成。澳大利亞審慎監(jiān)管局的監(jiān)管對(duì)象包括銀行、房屋協(xié)會(huì)、信用社、保險(xiǎn)公司、友好協(xié)會(huì)和養(yǎng)老金基金，其責(zé)任是依法建立審慎標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施、監(jiān)督其執(zhí)行，保證監(jiān)管對(duì)象符合本國(guó)金融體制的要求；澳大利亞證券與投資委員會(huì)將以打擊壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，承擔(dān)著維護(hù)澳大利亞金融自由競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展和保護(hù)金融市場(chǎng)參與者權(quán)益的責(zé)任。澳大利亞儲(chǔ)備銀行負(fù)責(zé)各商業(yè)銀行存貸款的發(fā)放，維護(hù)本國(guó)金融體系的穩(wěn)定，預(yù)防并消除潛在風(fēng)險(xiǎn)，在其不可避免時(shí)作為最后貸款人保證本國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。
2.三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系。澳大利亞審慎監(jiān)管局、澳大利亞證券與投資委員會(huì)和澳大利亞儲(chǔ)備銀行相互獨(dú)立卻相輔相成，合作促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)”，定期召開(kāi)會(huì)議，交流金融信息，建立諒解備忘錄，形成了有效的金融監(jiān)管合作關(guān)系。三大機(jī)構(gòu)組織多樣化的交流論壇，時(shí)刻關(guān)注世界金融動(dòng)態(tài)的發(fā)展變化，包括金融創(chuàng)新、全球化、金融綜合等給金融監(jiān)管帶來(lái)的影響，并提出風(fēng)險(xiǎn)的防范措施、危機(jī)的抵抗方法，同時(shí)注重節(jié)約監(jiān)管成本，促進(jìn)本國(guó)金融管理體制的發(fā)展。
二、我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)時(shí)情況
目前我國(guó)金融監(jiān)管的主體包括中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。“一行三會(huì)”互不干擾、各司其職，促進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管活動(dòng)的有效運(yùn)行。
1.完善金融監(jiān)管制度的原因。近年來(lái)，我國(guó)金融行業(yè)不斷發(fā)展，對(duì)金融服務(wù)的要求在逐漸提高，金融創(chuàng)新日益增加，金融產(chǎn)品、金融工具表現(xiàn)出多樣、復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)，并且互相高度相關(guān)。一方面，這些金融創(chuàng)新提高了交易效率、節(jié)約了交易成本并促進(jìn)了金融的發(fā)展；另一方面，新型金融工具的出現(xiàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。
2.金融綜合經(jīng)營(yíng)環(huán)境的要求。我國(guó)近期金融創(chuàng)新活躍，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度加快，引發(fā)了包括工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、政府負(fù)債過(guò)多、銀行表外業(yè)務(wù)的擴(kuò)張等金融監(jiān)管問(wèn)題。金融業(yè)的快速發(fā)展使“一行三會(huì)”間的合作迅速增多，出現(xiàn)了大量影子銀行活動(dòng)；同時(shí)，非金融行業(yè)與金融行業(yè)的壁壘在被不斷打破，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的愿望已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。在這樣復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況下，完善我國(guó)金融監(jiān)管制度的任務(wù)就愈發(fā)緊迫。
3.統(tǒng)一宏微觀審慎管理的要求。宏觀和微觀審慎監(jiān)管是促進(jìn)金融穩(wěn)定的基本方法。單純依靠宏觀或微觀監(jiān)管容易出現(xiàn)監(jiān)管缺失、監(jiān)管重復(fù)，難以發(fā)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)。但是，如果將宏觀和微觀審慎管理完全融合，就會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱、金融風(fēng)險(xiǎn)決策失誤等問(wèn)題。二者真正的關(guān)系應(yīng)該是：宏觀審慎監(jiān)管將微觀審慎監(jiān)管部門(mén)提供的信息作為基礎(chǔ)，判斷潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并提出防范風(fēng)險(xiǎn)的決策。因此，宏觀和微觀審慎管理的統(tǒng)一關(guān)系需要有效的金融監(jiān)管制度作為保障。
4.應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的要求。在本輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生前，我國(guó)各大經(jīng)濟(jì)主體均形成了各自的監(jiān)管對(duì)策，但抵御危機(jī)的效果卻并不顯著，而澳大利亞卻因其相對(duì)完善的金融監(jiān)管機(jī)制，迅速?gòu)慕鹑谖C(jī)中恢復(fù)。我國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的表現(xiàn)不盡人意的原因主要有二：一方面，我國(guó)沒(méi)有指定危機(jī)發(fā)生時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者，導(dǎo)致各金融部門(mén)缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和約束；另一方面，隨著中央銀行監(jiān)管職能的放松，其逐漸喪失了在金融監(jiān)管中的主體地位，無(wú)法發(fā)揮其作為最后貸款人來(lái)抵御風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的作用。
三、對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管體制的啟示
1.健全宏微觀審慎管理機(jī)制。吸取澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，與我國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合，建立健全宏微觀審慎管理機(jī)制，有效抵御潛在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。這就要求我國(guó)結(jié)合貨幣的信貸、流動(dòng)性管理和宏微觀審慎管理，加強(qiáng)準(zhǔn)備金調(diào)整機(jī)制的建設(shè)，形成有效的金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、檢測(cè)、控制系統(tǒng)；科學(xué)準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處理方法和決策；同時(shí)應(yīng)層次清晰、有針對(duì)性地抵御系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，健全宏觀微觀審慎管理機(jī)制。
2.完善金融監(jiān)管合作框架。以澳大利亞金融監(jiān)管體制為借鑒，也為了適應(yīng)金融發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)形成了由中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)，“三會(huì)”及外匯局參與的金融監(jiān)管合作會(huì)議制度。這一舉動(dòng)顯示了我國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的具體化、體制化、規(guī)范化發(fā)展。接下來(lái)，我國(guó)需要充分發(fā)揮該會(huì)議制度的作用，提高金融監(jiān)管的體制化、規(guī)范化水平，完善我國(guó)貨幣政策和財(cái)政政策，適當(dāng)增加跨行業(yè)金融合作限制，建立公平有效的信息機(jī)制。
3.健全金融監(jiān)管相關(guān)法律。法律是維護(hù)金融活動(dòng)穩(wěn)定運(yùn)行的保障，因此，我國(guó)中央和地方都出臺(tái)了金融相關(guān)法律來(lái)維護(hù)金融監(jiān)管的有效運(yùn)行，但因各地情況的特殊性，不可避免的會(huì)出現(xiàn)差異性的問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)致力于協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”、中央和地方政府之間的法律制定，力爭(zhēng)各地方法律法規(guī)趨于一致，整體目標(biāo)相同。這就需要各法律制定主體間加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，以促進(jìn)我國(guó)金融監(jiān)管體制的完善。
參考文獻(xiàn)：
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防范風(fēng)險(xiǎn)是金融行業(yè)永恒的主題。地方金融相對(duì)于全國(guó)整體金融而言，是整個(gè)金融體系的微觀基礎(chǔ)，只有地方金融的風(fēng)險(xiǎn)可控，才能最大程度降低整個(gè)國(guó)家金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。地方金融的市場(chǎng)定位主要在服務(wù)于“三農(nóng)”和中小微企業(yè)，是地方政府實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要金融手段。地方金融主要包括城市商業(yè)銀行、地方組建的證券公司、保險(xiǎn)公司、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、融資租賃公司、典當(dāng)行、商業(yè)保理公司和新型互聯(lián)網(wǎng)金融公司等機(jī)構(gòu)，從監(jiān)管職責(zé)上劃分，地方性金融機(jī)構(gòu)由主要有地方政府審批并實(shí)施監(jiān)管。地方金融的發(fā)展不完全等同于整體金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展業(yè)態(tài)，具有增長(zhǎng)速度快、面臨挑戰(zhàn)多、發(fā)展責(zé)任重①等特征。①速度快。網(wǎng)點(diǎn)迅速增加，遍地開(kāi)花。自“十二五”開(kāi)始，我國(guó)地方政府便相繼出臺(tái)地方金融規(guī)劃，地方政府對(duì)地方金融的重視前所未有的達(dá)到新高度。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)公布數(shù)據(jù)，截止目前，我國(guó)僅農(nóng)村商業(yè)銀行已超千家，其中有二十一家入選英國(guó)《銀行家》雜志世界銀行業(yè)1000強(qiáng)。②挑戰(zhàn)多。近年來(lái)，地方金融發(fā)展面臨的不確定性因素大幅度增加，地方金融金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率大幅度增加。特別是伴隨著金融改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增加長(zhǎng)，一些準(zhǔn)金融組織和新型的金融業(yè)態(tài)迅猛膨脹，從多個(gè)層面和視角挑戰(zhàn)地方政府金融監(jiān)管體制。③責(zé)任重。地方政府具有維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的責(zé)任，是地方金融風(fēng)險(xiǎn)的最終處置責(zé)任人。近年來(lái)，中央又進(jìn)一步將地方金融管理職責(zé)賦予地方政府管理。黨的十八屆三中全會(huì)還明確提出要“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”。2014年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)文件②，界定了中央和地方的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，重點(diǎn)要強(qiáng)化職能轉(zhuǎn)變和制度體制建設(shè)、完善中央和地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)體制，明確中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。因此，地方政府具有維護(hù)地方金融穩(wěn)定、防范地方性金融風(fēng)險(xiǎn)的政策屬性。目前，各地政府也已基本構(gòu)建了以地方金融辦（局）為核心、相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)共同參與的地方金融管理體制。風(fēng)險(xiǎn)與體制關(guān)系很大，金融監(jiān)管體制通常是指包括明確金融監(jiān)管的職責(zé)、權(quán)利分配的方式和組織制度總和，最主要的是要解決明確地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體、金融市場(chǎng)和金融業(yè)務(wù)監(jiān)管方式以及對(duì)監(jiān)管效果負(fù)責(zé)的責(zé)任人問(wèn)題。目前我國(guó)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)大的重要原因之一是由于體制不完善造成，因此深化地方金融風(fēng)險(xiǎn)體制改革就顯得尤為迫切。正是基于這一原因，通過(guò)對(duì)構(gòu)建地方金融風(fēng)險(xiǎn)管理體制進(jìn)行分析，以期對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的體制建設(shè)，積極防范地方金融做出探索。
二、文獻(xiàn)綜述
學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)地方金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析已有十多年，但這十多年來(lái)，研究的著力點(diǎn)一直處于探索的階段，尋其根，究其因，探討地方金融風(fēng)險(xiǎn)的起因和對(duì)其劃分是分析的主流方向。時(shí)至今日，仍有學(xué)者在對(duì)地方金融的定義從不同的角度進(jìn)行反復(fù)論證（吳周雄，2015；李洪強(qiáng)等，2012）。地方金融相對(duì)于全國(guó)整體金融而言，是整個(gè)金融體系的微觀基礎(chǔ)，只有地方金融的風(fēng)險(xiǎn)可控，才能最大程度降低整個(gè)國(guó)家金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。鄒小芃等（2008）[1]認(rèn)為地方金融風(fēng)險(xiǎn)從風(fēng)險(xiǎn)特征上講是具有一般金融風(fēng)險(xiǎn)的基本特征，從概念上講，他認(rèn)為地方金融風(fēng)險(xiǎn)是指地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)過(guò)程由于流動(dòng)性緊張等原因，并誘發(fā)地方經(jīng)濟(jì)金融秩序紊亂及社會(huì)福利損失的后果和可能性。地方金融機(jī)構(gòu)從屬于當(dāng)?shù)厝嗣裾芾?具有地方稅收屬性、地方業(yè)務(wù)屬性和當(dāng)?shù)卣芾韺傩缘娜龑傩?。從地方金融機(jī)構(gòu)的范圍來(lái)分析，不包括中、農(nóng)、工、建、交及十余家跨區(qū)域的全國(guó)性股份制銀行，雖然這部分金融機(jī)構(gòu)的相當(dāng)權(quán)重的業(yè)務(wù)也是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，但這類金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是全國(guó)一級(jí)法人體制，在界定地方金融風(fēng)險(xiǎn)范圍時(shí)，通常不將這類機(jī)構(gòu)列入地方金融風(fēng)險(xiǎn)序列。因此，地方金融風(fēng)險(xiǎn)的制造者就主要是城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、地方性證券公司、地方性保險(xiǎn)公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、典當(dāng)行、擔(dān)保公司等（王立軍，2016）[2]。地方金融風(fēng)險(xiǎn)的種類可以用風(fēng)險(xiǎn)主體、風(fēng)險(xiǎn)特征作為指標(biāo)進(jìn)行分類。趙鑫男（2014）[3]根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)主體的不同，地方金融風(fēng)險(xiǎn)可劃分為三類，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、新型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和類金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，主要包括這三類地方金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特征的不同，地方金融風(fēng)險(xiǎn)可分為信用風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、股票價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等。從不同類風(fēng)險(xiǎn)在總風(fēng)險(xiǎn)中占有比例來(lái)分析，梅波（2014）[4]認(rèn)為地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)中信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是當(dāng)前各地方政府所面臨的最主要的金融風(fēng)險(xiǎn)之一。此外，金融機(jī)構(gòu)面臨的操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)等，同樣構(gòu)成地方金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)源。余薇等（2013）[5]則認(rèn)為地方金融機(jī)構(gòu)其產(chǎn)品創(chuàng)新時(shí)的知識(shí)產(chǎn)品金融與互聯(lián)網(wǎng)金融同樣具有較大的風(fēng)險(xiǎn)。其中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括法律風(fēng)險(xiǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)屬風(fēng)險(xiǎn)及質(zhì)押物處置風(fēng)險(xiǎn)等。而陸岷峰等（2016）[6]則認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)是基于互聯(lián)網(wǎng)金融的七大業(yè)態(tài)所產(chǎn)生的不確定性以及由此發(fā)生一種損失的可能性。由于地方金融所涉及的組織和機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因也是多方面的，主要包括:①政府管理職責(zé)定位不明確。中央和地方政府間沒(méi)有明確的金融管理分界線，地方政府的管理職能多、雜、廣（梅波，2014）[4]。②地方金融管理理念及方式落后。存在組織架構(gòu)不統(tǒng)一、管理職能分散、管理人員專業(yè)性不強(qiáng)、缺乏持續(xù)動(dòng)態(tài)管理，缺乏市場(chǎng)化管理理念等問(wèn)題，進(jìn)而在地方層面產(chǎn)生了大量非規(guī)范的政策性融資平臺(tái)（張雪蘭等，2011）[7]。③地方金融普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控。地方政府不能準(zhǔn)確地選準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用與風(fēng)險(xiǎn)控制的平衡點(diǎn)，更多看重地方金融對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)作用，而忽視地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的巨大消極作用，在這種指導(dǎo)思想下，地方政府會(huì)更多的傾向于多批機(jī)構(gòu)，批多種機(jī)構(gòu)，而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控措施關(guān)注較少。④地方金融機(jī)構(gòu)自身存在的問(wèn)題。吳周雄（2015）[6]認(rèn)為大部分地方金融機(jī)構(gòu)，地方政府仍是主角，通過(guò)政府可控制資源參與組建各類金融機(jī)構(gòu)，較為典型的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行其大股東基本是由地方政府可控機(jī)構(gòu)構(gòu)成，結(jié)果，地方金融機(jī)構(gòu)仍然沒(méi)有建立起現(xiàn)代法人治理制度，內(nèi)部產(chǎn)權(quán)仍不明晰，行政色彩濃厚，行政干預(yù)現(xiàn)象層出不窮，內(nèi)部體制問(wèn)題較為突出。在究其因之后，如何構(gòu)建地方金融風(fēng)險(xiǎn)管理體制，防范風(fēng)險(xiǎn)，化解風(fēng)險(xiǎn)才是重中之重。劉月（2014）[8]對(duì)美國(guó)、德國(guó)及英國(guó)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的管理體制作了深度研究，美國(guó)在金融機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)后,金融管理部門(mén)會(huì)選擇警告或合并的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散和化解，通過(guò)存款保險(xiǎn)基金的方式來(lái)保護(hù)投資者的基本權(quán)益。德國(guó)金融管理部門(mén)，面對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)時(shí),通常選擇極為謹(jǐn)慎的態(tài)度,至于有問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)是否用退出市場(chǎng)措施，通常較為靈活:銀行由于性質(zhì)的不同，其退出方式也有較大差異,如果是國(guó)有銀行，國(guó)家代其償還債務(wù)；如果是股份制銀行，一般會(huì)先選擇停業(yè)、關(guān)閉，進(jìn)行冷凍處理，這期間，其他金融機(jī)構(gòu)如愿意合并之則可以不進(jìn)入破產(chǎn)程序，反之，則進(jìn)入破產(chǎn)程序；儲(chǔ)蓄存款則由存款保險(xiǎn)公司和股東負(fù)責(zé)；對(duì)于有問(wèn)題的信用合作銀行，一般會(huì)由同業(yè)協(xié)會(huì)接管或兼并。英國(guó)政府的做法有別于美國(guó)和德國(guó)，英國(guó)在對(duì)待金融機(jī)構(gòu)許可時(shí)尺度較寬，但如果英國(guó)政府一旦認(rèn)為不合標(biāo)準(zhǔn)時(shí)則會(huì)立即注銷；對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置上，政府較為關(guān)注申請(qǐng)人權(quán)益的保護(hù)，問(wèn)題機(jī)構(gòu)即使在破產(chǎn)程序申請(qǐng)過(guò)程中，仍然可以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，但是金融管理當(dāng)局并不能參與程序的運(yùn)作。同歐美西方發(fā)達(dá)國(guó)家在防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)措施方面，我國(guó)則更多選擇關(guān)閉資不抵債、支付危機(jī)、管理混亂、違法違規(guī)類金融機(jī)構(gòu)的路徑，以多樣化方式來(lái)積極防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)（劉月，2014）[8]。北京市、上海市以及山東省從管理體制入手嚴(yán)格防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)方面最具有代表性。（1）北京市主要積極探索構(gòu)建地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制。在現(xiàn)行的人民銀行北京營(yíng)業(yè)管理部、北京市銀監(jiān)局、北京市證監(jiān)局、北京市保監(jiān)局的“一部三局”的金融管理架構(gòu)基礎(chǔ)上，北京市先后構(gòu)建兩個(gè)大的金融監(jiān)管方面協(xié)調(diào)體制：由三個(gè)監(jiān)管局在2003年設(shè)立的“北京金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度”；由人民銀行北京營(yíng)業(yè)管理部在2004年3月設(shè)立的“北京金融管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人碰頭會(huì)制度”。經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)作，在兩個(gè)會(huì)議制度引領(lǐng)下，各機(jī)構(gòu)先后簽署一系列部門(mén)戰(zhàn)略合作協(xié)議，在建立高效有序的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制作出較多的有益嘗試和探索（夏蜀，2012）[9]。（2）上海市則積極推動(dòng)集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，主張地方金融實(shí)施綜合監(jiān)管理念。2016年底，上海市政府正式下發(fā)《發(fā)揮上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)開(kāi)展綜合監(jiān)管試點(diǎn)探索功能監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》。上海金融綜合監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議暨自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融工作協(xié)調(diào)推進(jìn)小組會(huì)議在市政府召開(kāi)，意味著實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)了上海金融綜合監(jiān)管試點(diǎn)工作。（3）山東省政府在加強(qiáng)地方金融管理在界定地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)范圍方面開(kāi)創(chuàng)了先例。2013年12月，山東省政府出臺(tái)我國(guó)首部《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確規(guī)定地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了山東省地方政府金融監(jiān)管的對(duì)象包括中央駐山東省地方金融監(jiān)管部門(mén)法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動(dòng)，基本明確了山東省地方政府金融監(jiān)管職責(zé)、方式，當(dāng)中有十五條規(guī)定了金融監(jiān)管方面內(nèi)容，并規(guī)定“一行三局”監(jiān)管之外的地方金融組織必須納入地方監(jiān)管范圍，這為地方金融服務(wù)、發(fā)展和監(jiān)管提供較為系統(tǒng)的法律保障（張旭等，2014）[10]。該《條例》經(jīng)過(guò)山東省人大審議于2016年7月1日起在全省實(shí)施，法規(guī)制度的建設(shè)有利于進(jìn)一步加強(qiáng)地方金融監(jiān)管和維護(hù)地方金融穩(wěn)定。
三、地方金融風(fēng)險(xiǎn)的主要特征與體制原因
近年來(lái)，中央政府將金融管理職權(quán)進(jìn)一步下放給地方政府，地方政府則構(gòu)建了以地方政府金融辦（局）為主體、其他相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)協(xié)同參加的地方金融管理體制。2014年8月，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步界定中央和地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，賦予地方政府具有維護(hù)本地金融穩(wěn)定、防范地方性金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)代的來(lái)臨，地方金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，在傳統(tǒng)以地方性銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司為代表的金融機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了以新型的金融機(jī)構(gòu)以及類金融機(jī)構(gòu)，包括但不限于融資租賃公司、商業(yè)保理公司、小額貸款公司等新的金融業(yè)態(tài)，地方政府的金融管理內(nèi)涵進(jìn)一步拓展。（一）地方金融風(fēng)險(xiǎn)的主要特征伴隨著時(shí)代變革、經(jīng)濟(jì)周期轉(zhuǎn)換以及互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)滲透與沖擊，如今的地方金融的服務(wù)定位與經(jīng)營(yíng)模式均發(fā)展了轉(zhuǎn)變，因而地方金融所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)也發(fā)生了新的變化，并集中呈現(xiàn)出以下三個(gè)主要特征。一是復(fù)雜化。在日新月異的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息科技不斷滲透到各行各業(yè)中，有力推動(dòng)著各業(yè)態(tài)模式的快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)，各類新型互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)在金融創(chuàng)新與信息技術(shù)相結(jié)合過(guò)程中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也在日益復(fù)雜化。以P2P網(wǎng)貸行業(yè)為例，截止2017年1月底，全國(guó)累計(jì)成立的網(wǎng)貸平臺(tái)數(shù)為5881家，累計(jì)成交量為36500.85億元；而與此同時(shí)，累計(jì)停業(yè)及問(wèn)題平臺(tái)數(shù)也達(dá)到了3493家，即正常運(yùn)營(yíng)平臺(tái)僅占40.61%，行業(yè)早期的資金池、自融、跑路等違法行為較為普遍，更是相繼發(fā)生了泛亞兌付危機(jī)、大大集團(tuán)暴雷等惡性案件。類似地，互聯(lián)網(wǎng)金融中眾籌、第三方支付等業(yè)態(tài)的金融風(fēng)險(xiǎn)也急需重視，違法犯罪案件數(shù)量明顯多于傳統(tǒng)金融領(lǐng)域。雖然2016年4月開(kāi)始的互聯(lián)網(wǎng)金融專項(xiàng)整治對(duì)規(guī)范行業(yè)發(fā)展具有重大積極意義，但互聯(lián)網(wǎng)給地方金融帶來(lái)的日益復(fù)雜化風(fēng)險(xiǎn)仍需持續(xù)關(guān)注與應(yīng)對(duì)。這類風(fēng)險(xiǎn)所涉及受眾多、機(jī)構(gòu)多、范圍廣，處置時(shí)具有極為難以處理的復(fù)雜性。二是多樣化。除了傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所發(fā)生的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等，如今“涉眾型”風(fēng)險(xiǎn)也是層出不窮，某些地方金融機(jī)構(gòu)利用技術(shù)手段，開(kāi)展非法金融業(yè)務(wù)，導(dǎo)致大量普通金融消費(fèi)者權(quán)益受到損失，如非法集資、非法設(shè)立資金池、自融等等，利用高息吸引平民百姓的血汗錢(qián)。并且這一類風(fēng)險(xiǎn)具備極高的傳染性，易引起恐慌，進(jìn)一步導(dǎo)致擠兌風(fēng)險(xiǎn)。以轟動(dòng)全國(guó)的e租寶案件為例，根據(jù)國(guó)務(wù)院處非辦材料，到2015年12月3日止，e租寶案件所涉及到的投資人用戶達(dá)到901294個(gè)，充值累計(jì)余額達(dá)到581.75億元，累計(jì)投資額達(dá)到745.11億元，當(dāng)中估計(jì)有15億元人民幣被實(shí)際控制人丁寧用于個(gè)人揮霍、贈(zèng)予親屬、情人及相關(guān)人員，給全國(guó)廣大投資者造成巨額經(jīng)濟(jì)損失，在社會(huì)上產(chǎn)生極為惡劣的消極影響。數(shù)據(jù)表明，2015年全國(guó)公安機(jī)關(guān)單非法集資、傳銷等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪立案的就達(dá)30000余起，2016年全國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)非法集資等立案數(shù)、涉案金額雖然比2015年下降8.9%和7.3%，扭轉(zhuǎn)了此類案件高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但是“涉眾型”金融風(fēng)險(xiǎn)事件仍然以不同的表現(xiàn)形式層出不窮、以不同形式不斷影響著區(qū)域金融的安全與穩(wěn)定。三是區(qū)域化。金融業(yè)務(wù)相互交叉，金融風(fēng)險(xiǎn)跨界傳染并不少見(jiàn)，如今的地方金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)出區(qū)域化的特征，推行地方金融風(fēng)險(xiǎn)綜合監(jiān)管，有利于防范與化解地方新型及互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前地方政府在地方金融風(fēng)險(xiǎn)管理的制度完善上滯后于地方金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，金融管理存在著真空地帶，有較大的金融安全隱患，同時(shí)，新型地方金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管又沒(méi)有可參照的成功管理經(jīng)驗(yàn)與案例。以小貸公司為例，在經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行以及網(wǎng)貸行業(yè)強(qiáng)勢(shì)崛起的沖擊下，小貸公司無(wú)論是公司數(shù)量、實(shí)收資本、從業(yè)人數(shù)還是貸款余額方面均呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2016年半年報(bào)中，在新三板掛牌小貸公司的營(yíng)業(yè)收入同比增幅平均值為-8.74%，而且凈利潤(rùn)同比增幅均值也為-26.83%，同年三季報(bào)中，上述兩個(gè)數(shù)值還呈擴(kuò)大趨勢(shì)，分別為-11.49%和-23.09%。從行業(yè)數(shù)據(jù)分析，2016年末，全國(guó)小額貸款公司共有8673家，貸款余額為9273億元，兩個(gè)指標(biāo)分別比2015年減少237家、131億元。小貸公司作為地方金融的重要主體力量，一旦出現(xiàn)發(fā)展衰退或者關(guān)門(mén)潮，必然會(huì)給所在地的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的消極影響，甚至可能誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，各地其他類地方金融機(jī)構(gòu)還存在金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)間提供相互擔(dān)保、交叉承諾、循環(huán)開(kāi)票等表外等融資方式進(jìn)行關(guān)聯(lián)套利、空轉(zhuǎn)套利、監(jiān)管套利，有些地方政府的融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)表外化十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年多地銀行的表外業(yè)務(wù)增速高達(dá)50%左右，上海銀行業(yè)表外業(yè)務(wù)余額甚至達(dá)到總資產(chǎn)余額的1.8倍，表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是引起地方不穩(wěn)定的重要風(fēng)險(xiǎn)源。這類風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要特征在于其影響的范圍一般局限在金融機(jī)構(gòu)所在地及所開(kāi)展業(yè)務(wù)的區(qū)域，當(dāng)然，這種區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)也不排除可能引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，甚至傳導(dǎo)成行業(yè)及全國(guó)性金融風(fēng)險(xiǎn)。（二）地方金融風(fēng)險(xiǎn)形成的體制原因（1）監(jiān)管履職缺乏必要的法律依據(jù)。第一，地方人民政府的金融監(jiān)管工作目前還沒(méi)有適應(yīng)地方金融風(fēng)險(xiǎn)特征、系統(tǒng)的管理制度、法律規(guī)定。在防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際工作中，因?yàn)槿笔衔环ǎ胤浇鹑诒O(jiān)管立法工作推進(jìn)困難。例如，目前對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)如擔(dān)保公司、典當(dāng)行基本沒(méi)有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理制度，也沒(méi)有完善的外部監(jiān)管機(jī)制，致使這類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)中管理比較混亂，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)偏離成立時(shí)的初衷，放棄主業(yè)，利用機(jī)構(gòu)平臺(tái)進(jìn)行高息借貸、融資放款、賺取高利。第二，地方金融監(jiān)管部門(mén)行權(quán)缺少明確的法律法規(guī)，這必然影響地方金融監(jiān)管效力及效果，中央政府雖然賦予地方政府承擔(dān)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任，但并沒(méi)有明確地方政府金融監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)，因此，地方金融監(jiān)管力量配備不足，面臨壓力較大。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，難以采取有效的懲處措施，意味著地方金融監(jiān)管部門(mén)在金融執(zhí)法依據(jù)上不充分。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)督也是由地方政府監(jiān)管的，雖然2015年7月，人民銀行總行等十部門(mén)聯(lián)合了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確鼓勵(lì)并支持互聯(lián)網(wǎng)金融的規(guī)范發(fā)展，并且確定了互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)分工。但從《指導(dǎo)意見(jiàn)》法律效果看，這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)雖是一份規(guī)范性文件，但法律位階較低，執(zhí)行起來(lái)效力較弱。一方面可能引起合規(guī)經(jīng)營(yíng)的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)得不到法律保護(hù)，出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐優(yōu)幣的現(xiàn)象；另一方面少數(shù)不法分子也會(huì)利用制度與法律的空白或執(zhí)行力，借機(jī)進(jìn)行非法集資等違法犯罪活動(dòng)。（2）監(jiān)管權(quán)責(zé)不完全對(duì)稱。自從2008年中央銀行和銀監(jiān)會(huì)委托地方政府負(fù)責(zé)小額信貸公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管等職責(zé)以來(lái)，地方政府已逐步成為維護(hù)區(qū)域性金融穩(wěn)定的重要力量。目前地方政府有監(jiān)管責(zé)任，卻沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)限，在我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護(hù)轄區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定、協(xié)助“一行三局”處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，對(duì)于新型類金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管地方政府也缺少相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管手段和依據(jù)。實(shí)踐中，查處小額貸款公司違規(guī)行為時(shí)，經(jīng)常由于得不到法律支持的權(quán)限而難以處置，導(dǎo)致監(jiān)管工作容易流于形式；地方政府不擁有城商行、農(nóng)信社等地方法人金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)主要在中央金融監(jiān)管派駐機(jī)構(gòu)，地方監(jiān)管部門(mén)對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)基本無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，導(dǎo)致此類機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)隱患及監(jiān)管信息不對(duì)稱，往往事后疲于應(yīng)付。權(quán)責(zé)失衡的體制致使地方政府只能被動(dòng)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)難以實(shí)施主動(dòng)管理。（3）分業(yè)監(jiān)管體制下的各類監(jiān)管主體多且分散。由于地方類金融機(jī)構(gòu)種類較多，因而，在分業(yè)監(jiān)管體制下，各類地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體多且分散，多頭監(jiān)管不僅監(jiān)管力量分散，監(jiān)管效率也很低。一是部分監(jiān)管主體缺乏專業(yè)監(jiān)管能力，監(jiān)管手段落后，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管。二是在多頭監(jiān)管體制下，容易形成監(jiān)管真空地帶和重復(fù)監(jiān)管。三是某些領(lǐng)域監(jiān)管責(zé)任不明確，一旦形成地方金融風(fēng)險(xiǎn)，單一監(jiān)管主體難以完成化解和處置重任。（4）條塊間金融監(jiān)管工作難以協(xié)調(diào)。近年來(lái)，各省政府雖然不斷努力通過(guò)各種方法，加強(qiáng)中央金融監(jiān)管部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門(mén)之間的聯(lián)絡(luò)，但由于缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，這種溝通協(xié)調(diào)范圍十分有限性及效率的有限性。目前的小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、農(nóng)民資金互助社卻分別由金融辦、經(jīng)信委、商務(wù)廳、農(nóng)工辦（農(nóng)委）審批設(shè)立，出現(xiàn)“重審批、輕管理”的現(xiàn)象，且風(fēng)險(xiǎn)處置的責(zé)任也不清晰，部門(mén)之間缺少有效的溝通、協(xié)調(diào)和配合。（5）監(jiān)管難以進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)防范。由于金融創(chuàng)新模式發(fā)展迅猛，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)程度不斷深化，地方政府無(wú)法及時(shí)獲得有效監(jiān)管信息，監(jiān)管信息的不對(duì)稱導(dǎo)致了難以進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)防范。權(quán)責(zé)分離和監(jiān)管信息不對(duì)稱造成地方政府在風(fēng)險(xiǎn)防范處置過(guò)程中處于被動(dòng)地位，尤其是非法集資、非法設(shè)置資金池等案件處理，難以做到事前防范和保證事后處置的效率。（6）監(jiān)管體制缺乏全覆蓋體制。在各省政府省內(nèi)各級(jí)現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制體制，主要監(jiān)管對(duì)象是以“機(jī)構(gòu)”或“組織”類型為標(biāo)準(zhǔn)，而非以“業(yè)務(wù)”或“功能”為尺度來(lái)進(jìn)行分類監(jiān)管，這就容易導(dǎo)致監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白的問(wèn)題。在如今互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新模式發(fā)展迅猛，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式層出不窮，例如某P2P平臺(tái)同時(shí)做到信息中介、資金池及商業(yè)保理等業(yè)務(wù)。以現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)主要由省金融辦監(jiān)管，然而涉及到商業(yè)保理業(yè)務(wù)性質(zhì)并不在其監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)，而是省商務(wù)廳的職能，容易造成“監(jiān)管重疊”或“監(jiān)管空白”的兩難局面，最終會(huì)導(dǎo)致防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)的低效率狀態(tài)。（7）監(jiān)管力量較為薄弱。一方面，具有金融專業(yè)知識(shí)和金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的人才較少；另一方面，在有限的人才隊(duì)伍的情況下，要監(jiān)管地方眾多的地方金融機(jī)構(gòu)，可能會(huì)存在“重審批、輕監(jiān)管”的情況，一定程度上縱容了農(nóng)村資金互助社、投資咨詢公司、融資性擔(dān)保公司等具有融資功能的非金融組織違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為泛濫，風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)。
四、建立新型地方金融風(fēng)險(xiǎn)管理體制的著力點(diǎn)
穩(wěn)定與發(fā)展是地方政府首要的兩大責(zé)任，兩者缺一不可。維護(hù)地方金融穩(wěn)定發(fā)展是地方政府不可推卸的重大職責(zé)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段即是完善防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)體制與體制。依據(jù)上文中分析的我國(guó)當(dāng)前地方金融風(fēng)險(xiǎn)的特征以及地方金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管體制與體制現(xiàn)狀，針對(duì)其中的不足之處，本文逐項(xiàng)提出針對(duì)性建議。（1）不斷建立和完善符合地方金融特點(diǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，地方政府具有對(duì)地方金融的監(jiān)管權(quán)限，同時(shí)也有應(yīng)對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任。因此，作為管理的基本要求，首先,要明確界定中央和地方金融監(jiān)管的權(quán)限以及處置責(zé)任。從地方的省級(jí)政府著手，層層推進(jìn)改革，細(xì)化工作程序，強(qiáng)化制度保障，解決當(dāng)前監(jiān)管權(quán)限責(zé)任不清晰的問(wèn)題。其次，促進(jìn)地方金融風(fēng)險(xiǎn)綜合監(jiān)管發(fā)展，加強(qiáng)綜合金融監(jiān)管的內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高金融監(jiān)管協(xié)作效率，完善各監(jiān)管部門(mén)之間的工作協(xié)調(diào)體制，這樣可以適應(yīng)地方金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，防范地方金融業(yè)務(wù)交叉風(fēng)險(xiǎn)，避免地方金融風(fēng)險(xiǎn)跨界傳染。最后，盡早建立針對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”的地方金融監(jiān)管體制，擴(kuò)大監(jiān)管的覆蓋面，以消除地方金融監(jiān)管的盲區(qū)。（2）出臺(tái)地方性金融監(jiān)管條例，提升地方金融監(jiān)督部門(mén)的權(quán)威性和有效性。通過(guò)地方人大立法頒發(fā)地方金融監(jiān)管法律，使地方金融監(jiān)管部門(mén)可以有法可依。首先，出臺(tái)針對(duì)各類地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管條例，以行政法規(guī)形式明確金融監(jiān)管的細(xì)則，強(qiáng)化地方金融監(jiān)管并將其制度化和法制化，為地方政府監(jiān)管地方金融機(jī)構(gòu)的提供法律保障。第二，由地方政府金融辦（局）牽頭，建立由工商、公安、金融等多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)作監(jiān)管和信息共享機(jī)制,嚴(yán)厲打擊地方金融違規(guī)、違法案件，以保護(hù)廣大投資人的財(cái)產(chǎn)安全。第三，明確劃分監(jiān)管“一行三局”監(jiān)管之外的地方金融組織，避免由于技術(shù)更新等原因造成的監(jiān)管缺位、監(jiān)管重復(fù)現(xiàn)象發(fā)生。第四，樹(shù)立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)處置原則。在風(fēng)險(xiǎn)處置方面堅(jiān)持“誰(shuí)批設(shè)機(jī)構(gòu)誰(shuí)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置”的原則，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中應(yīng)做到有法必依、違法必究，形成快速、有效的風(fēng)險(xiǎn)處置體制。（3）加強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息資源共享。第一，可以構(gòu)建地方各類金融機(jī)構(gòu)征信系統(tǒng)。可由省一級(jí)地方政府牽頭，搭建地方類金融機(jī)構(gòu)信用信息中心共享平臺(tái)。通過(guò)搭建地方金融機(jī)構(gòu)征信管理平臺(tái)，通過(guò)提升地方金融機(jī)構(gòu)信息透明度，便于管理機(jī)構(gòu)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)實(shí)施適時(shí)監(jiān)控，便于對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的處置作出迅速反應(yīng)，提升應(yīng)對(duì)地方金融風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)性。第二，建立監(jiān)管信息共享體制。打通地方金融部門(mén)與司法部門(mén)信息渠道，統(tǒng)籌管理好地方法院、公安、人民銀行、銀監(jiān)局、金融辦等部門(mén)的金融信息資源，不斷完善金融事件統(tǒng)計(jì)分析制度，增強(qiáng)各管理部門(mén)工作協(xié)調(diào)性和一致性，提升對(duì)地方金融活動(dòng)異常研判能力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息資源的共享。第三，不斷創(chuàng)新地方性金融風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控體制。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保圈風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，創(chuàng)新運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，做到日常監(jiān)控、信息收集、協(xié)作處置的監(jiān)管體制。（4）不斷提升地方金融監(jiān)管手段現(xiàn)代化程度，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+地方金融監(jiān)管”戰(zhàn)略。第一，積極運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)、信息自動(dòng)化等互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，確保獲得及時(shí)準(zhǔn)確的監(jiān)管信息。面對(duì)不斷互聯(lián)網(wǎng)化的地方金融發(fā)展，地方金融監(jiān)管部門(mén)要積極運(yùn)用信息監(jiān)管手段于監(jiān)管實(shí)踐中，將互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)融于行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段當(dāng)中，增加地方金融監(jiān)管的主動(dòng)性、超前性、科學(xué)性。第二，不斷建立和完善地方金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制。健全金融行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析制度，組織定期現(xiàn)場(chǎng)走訪以及不定期的現(xiàn)場(chǎng)排查，加強(qiáng)地方金融非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，提升地方金融監(jiān)管信息共享程度，提高監(jiān)管的準(zhǔn)確度和靈敏性，增加處置各類地方金融風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性。第三，完善金融發(fā)展激勵(lì)體制。從監(jiān)管處罰的反面出發(fā)，加強(qiáng)金融財(cái)政政策傾斜，優(yōu)化金融運(yùn)營(yíng)環(huán)境，建立激勵(lì)體制，有利于形成良好的金融生態(tài)。優(yōu)先為金融生態(tài)良好地區(qū)的搭建信息共享平臺(tái)，既加強(qiáng)地方金融風(fēng)險(xiǎn)自律體制，又拓寬監(jiān)管信息獲取渠道、提升監(jiān)管信息的獲取能力。（5）進(jìn)一步強(qiáng)化地方金融監(jiān)管責(zé)任，明確各監(jiān)管主體的業(yè)務(wù)邊界。第一，明確劃分各地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的范圍?？梢愿黝惖胤浇鹑谀Ｊ降摹皩傩浴睘闃?biāo)的，進(jìn)一步優(yōu)化和整合散落在地方政府有關(guān)部門(mén)的地方金融監(jiān)管職能，將不屬于“一行三局”法定監(jiān)管的各類具有金融功能的機(jī)構(gòu)全部納入地方政府金融監(jiān)管的范圍，要將地方金融監(jiān)管范圍全覆蓋地方法人金融機(jī)構(gòu)。第二，樹(shù)立權(quán)責(zé)對(duì)等原則。哪級(jí)政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任就應(yīng)由其相應(yīng)級(jí)別地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管，隨著各種類金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管主體及其監(jiān)管職責(zé)。第三，明確差別化監(jiān)管理念。制定差別化信貸政策，落實(shí)“有扶有控”要求，引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)根據(jù)重大技改、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目等國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，完善信貸準(zhǔn)入體制，加大對(duì)戰(zhàn)略性創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造以及高新技術(shù)企業(yè)、重大技術(shù)裝備、工業(yè)強(qiáng)基工程等領(lǐng)域的中長(zhǎng)期信貸支持力度。對(duì)于長(zhǎng)期虧損、環(huán)境污染、高能耗、喪失市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的“僵尸企業(yè)”，堅(jiān)決壓縮退出授信。（6）注重地方金融監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)，地方金融監(jiān)管人才培養(yǎng)常態(tài)化。第一，強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍與合理配置人員。監(jiān)管全省上千數(shù)量級(jí)的地方金融機(jī)構(gòu)，須加強(qiáng)與各地方金融監(jiān)管隊(duì)伍的協(xié)調(diào)合作，明確崗位職責(zé)與權(quán)力，合理調(diào)配人員。第二，注重質(zhì)量提高和效能優(yōu)化。特別是對(duì)地方金融監(jiān)管人員進(jìn)行金融、經(jīng)濟(jì)相關(guān)專業(yè)以及金融法律知識(shí)方面的持續(xù)培訓(xùn)。第三，不斷完善地方金融監(jiān)管工作制度。通過(guò)制度的建設(shè)，使地方金融監(jiān)管人才的培養(yǎng)常態(tài)化，同時(shí)還要加大從社會(huì)上引進(jìn)金融專業(yè)人才充塞地方金融監(jiān)管人員隊(duì)伍。第四，兼顧數(shù)量引進(jìn)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面，適度放開(kāi)有關(guān)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)人政策，充實(shí)監(jiān)管崗位。另一方面，進(jìn)行監(jiān)管人才地區(qū)間調(diào)劑、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑和部門(mén)間調(diào)劑，將合格的金融人才調(diào)整充實(shí)到監(jiān)管崗位，充分合理配置人員。（7）加強(qiáng)地方金融行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，構(gòu)建輔助監(jiān)管體制。第一，協(xié)助完善監(jiān)管體制與體制。通過(guò)行業(yè)自律，健全各類地方金融行業(yè)信息披露、信息共享等體制。行業(yè)協(xié)會(huì)組織是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律的重要機(jī)構(gòu)，可以對(duì)行政監(jiān)管信息進(jìn)行有效的傳導(dǎo)，也是創(chuàng)新地方金融監(jiān)管的重要方式。行業(yè)自律組織的作用如果能充分發(fā)揮，有利于地方金融行業(yè)規(guī)范有序的成長(zhǎng)，提升從業(yè)機(jī)構(gòu)審慎合規(guī)性，便于營(yíng)造監(jiān)管效率更高、方式更靈活的金融環(huán)境，擴(kuò)大地方金融監(jiān)管的彈性和效率。第二，按地方金融機(jī)構(gòu)的類別設(shè)立地方金融行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)能夠?yàn)榈胤秸鹑诠芾聿块T(mén)提供標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、集中化的行業(yè)數(shù)據(jù)，并且能提供具有反沖效應(yīng)的對(duì)話機(jī)制，利于降低地方政府與企業(yè)之間的溝通成本，提高溝通效率。地方金融監(jiān)管部門(mén)要對(duì)各類地方金融行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管、綜合自律、溝通協(xié)調(diào)、通力合作，通過(guò)制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，促進(jìn)各類地方金融企業(yè)能實(shí)現(xiàn)自律監(jiān)管和依法經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，地方金融管理部門(mén)要代表各行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一發(fā)聲，綜合反應(yīng)地方金融行業(yè)合理訴求。第三，要積極支持各行業(yè)協(xié)會(huì)建立和完善行業(yè)信用評(píng)級(jí)制度，通過(guò)定期不定期各類地方金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)狀況，適度獎(jiǎng)懲，支持運(yùn)作規(guī)范、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的評(píng)級(jí)高的機(jī)構(gòu)，控制評(píng)級(jí)較低的金融機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。（8）切實(shí)加強(qiáng)投資人風(fēng)險(xiǎn)教育,積極構(gòu)建投資人進(jìn)行適當(dāng)性投資的引導(dǎo)體制。要將對(duì)投資人的教育作為防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)的根本性措施來(lái)抓，只有投資人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)強(qiáng)了，才會(huì)遠(yuǎn)離非法集資，進(jìn)行理性投資。如何強(qiáng)化公眾金融知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育？第一，由于投資人缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)形式多樣、隱蔽性和欺騙性強(qiáng)的非法集資活動(dòng)沒(méi)有辨識(shí)能力，這樣就加深了潛在地方金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，強(qiáng)化各地投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高警惕性，增加非法集資等違法金融行為的識(shí)別能力。第二，強(qiáng)化廣大金融投資者的互動(dòng)溝通平臺(tái)。打造具有各地政府特色的金融教育平臺(tái)，提高教育及時(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性。第三，優(yōu)化投資者教育基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)投資者教育基地及教育網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)和布局，要以利用現(xiàn)有設(shè)施及便利居民為原則，教育內(nèi)容要豐富多樣，通俗易懂。可以充分利用各城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，比如可以作為投資者教育網(wǎng)點(diǎn)，增設(shè)各類投資理財(cái)基礎(chǔ)知識(shí)書(shū)籍、宣傳冊(cè)、觸摸屏等，定期或不定期安排金融專家開(kāi)展金融知識(shí)進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等多種渠道向廣大投資人介紹各類投資品的特點(diǎn)，特別是要對(duì)各類投資品的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的揭示。
關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管體制 比較 啟示
一、美國(guó)金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀與特點(diǎn)
美國(guó)金融監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個(gè)演變歷程，即從金融監(jiān)管的初步形成到全面監(jiān)管階段（19世紀(jì)中期～20世紀(jì)20、30年代直至20世紀(jì)70年代末）、金融監(jiān)管的放松階段（20世紀(jì)70年代后期金融創(chuàng)新浪潮～1997年亞洲金融危機(jī)）、金融重新監(jiān)管階段（1997年亞洲金融危機(jī)至今）。美國(guó)目前實(shí)行雙元多頭金融監(jiān)管體制。美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、司法部、證券交易委員會(huì)、期貨交易委員會(huì)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室、國(guó)家信用合作管理局、聯(lián)邦交易委員會(huì)、州保險(xiǎn)監(jiān)督署,甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機(jī)構(gòu)都從各自的職責(zé)出發(fā)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)管體制的主要特征是：中央和地方兩級(jí)都擁有金融監(jiān)管的權(quán)力，形成所謂“雙線”管理格局；同時(shí)每一級(jí)又有若干個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)管任務(wù)，形成所謂“多元”管理結(jié)構(gòu)。美國(guó)的金融監(jiān)管體制，在聯(lián)邦這一線的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、財(cái)政部貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司；在州這一線則有銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。[1]聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的目的是完善對(duì)銀行體系的監(jiān)管。貨幣監(jiān)理署是美國(guó)國(guó)民銀行的首要監(jiān)管機(jī)關(guān)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主要是通過(guò)經(jīng)營(yíng)商業(yè)銀行的存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)執(zhí)行銀行監(jiān)管職能，它對(duì)所有參加存款保險(xiǎn)的銀行的權(quán)力。美國(guó)各州都有自己的管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)管州立銀行和其他類型的金融機(jī)構(gòu)。
美國(guó)這種“雙線多元”的監(jiān)管體制，具有以下特點(diǎn)：其一，使每家銀行時(shí)時(shí)處于體系互相交叉的嚴(yán)格監(jiān)管之下，較大地提高了金融監(jiān)管效力；其二，使監(jiān)管者之間形成了一種相互交叉、互相監(jiān)督又互相競(jìng)爭(zhēng)的微妙關(guān)系，從而保持了金融監(jiān)管執(zhí)法中的透明度和嚴(yán)肅性，提高了依法監(jiān)管的客觀性和真實(shí)性。但不足之處是造成了監(jiān)管政策不統(tǒng)一、監(jiān)管重復(fù)、浪費(fèi)人力、物力，也降低了金融監(jiān)管的效率。
這種金融監(jiān)管體制存在如下問(wèn)題：首先，金融監(jiān)管制度落后于金融創(chuàng)新的發(fā)展。一個(gè)國(guó)家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與開(kāi)放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，不能在整個(gè)金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上有絲毫的空白和真空?，F(xiàn)有分散的監(jiān)管架構(gòu)與各類金融市場(chǎng)之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)，以及面對(duì)市場(chǎng)新的變化和發(fā)展又沒(méi)有法規(guī)明確授權(quán)，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢(shì)的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢(shì)，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問(wèn)題同時(shí)暴露出來(lái)。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身職責(zé)沒(méi)有履行到位。在次貸危機(jī)中，信息披露的嚴(yán)重不充分，使房貸機(jī)構(gòu)得以在脫離消費(fèi)者監(jiān)督的條件下大量發(fā)放高價(jià)貸款，為將來(lái)借款人的違約可能埋下隱患。美國(guó)金融監(jiān)管體制極其龐大和復(fù)雜，交叉監(jiān)管明顯，金融市場(chǎng)源于殖民時(shí)期自發(fā)形成，銀行體系最早得到發(fā)展，其金融監(jiān)管體制也主要基于對(duì)銀行的監(jiān)管以及歷次金融危機(jī)的推動(dòng)而逐步形成。
二、中國(guó)金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀和特點(diǎn)
中國(guó)金融監(jiān)管體制的變革大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：中央銀行專門(mén)行使金融監(jiān)管職能的初始階段（1985～1992年）；整頓式、合規(guī)性監(jiān)管階段（1993～1994年）；有法可依階段（1995～1997年）；金融監(jiān)管進(jìn)入有法可依階段（1994～1997年）；改革深化階段（1997～2003年）；實(shí)行“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管階段（2003年至今）。經(jīng)過(guò)2003年金融監(jiān)管體制的調(diào)整，以中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立為標(biāo)志，中國(guó)已形成中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)“一行三會(huì)”的監(jiān)管體制，即以銀監(jiān)會(huì)為主體的銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系；以證監(jiān)會(huì)為主體的證券期貨監(jiān)管體系；以保監(jiān)會(huì)為主體的保險(xiǎn)監(jiān)管體系。在相關(guān)法律法規(guī)總體上講，中國(guó)金融市場(chǎng)尚不成熟、金融法規(guī)不健全，金融監(jiān)管水平較低，與此相適應(yīng)，中國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管模式是由中國(guó)金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r決定的，是比較符合金融業(yè)發(fā)展規(guī)律的。隨著國(guó)際金融業(yè)一體化和混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的加強(qiáng)，現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管和多元化監(jiān)督的弊端也日益暴露出來(lái)：
1、監(jiān)管內(nèi)容過(guò)于狹窄，不能實(shí)現(xiàn)完全有效地監(jiān)管。金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入到市場(chǎng)退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，中國(guó)目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場(chǎng)準(zhǔn)入，監(jiān)管中還存在著重審批、輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)。輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)重國(guó)有銀行，輕其他銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問(wèn)題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢(shì)必影響監(jiān)管工作的有效性，會(huì)使監(jiān)管無(wú)的放矢。
2、金融法規(guī)體系不夠完善。目前中國(guó)實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)管理”的制度，相關(guān)的金融類法律對(duì)此也有明確的規(guī)定。加入世界貿(mào)易組織以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境將發(fā)生重大變化，金融法規(guī)的部分條款已不適應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的要求。此外，一些金融法規(guī)空缺，以及與金融法規(guī)相配套的規(guī)章、制度和實(shí)施細(xì)則也需要盡快制定。
3、監(jiān)管目標(biāo)較高，監(jiān)管人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)相對(duì)較低，不能保證監(jiān)管的高質(zhì)量。人民銀行法規(guī)定，中國(guó)金融監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。這個(gè)目標(biāo)雖然不能反應(yīng)監(jiān)管的全部?jī)?nèi)涵，仍然體現(xiàn)當(dāng)前人民銀行監(jiān)管任務(wù)的艱巨性。切實(shí)保護(hù)公眾利益，維護(hù)國(guó)家金融秩序，保證貨幣政策的順利實(shí)施都應(yīng)作為重要的監(jiān)管目標(biāo)。然而，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識(shí)準(zhǔn)備、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，知識(shí)更新的速度與金融監(jiān)管目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管工作的步伐。
4、監(jiān)管過(guò)程中地方化的問(wèn)題依然存在。某些地區(qū)的監(jiān)管的分支機(jī)構(gòu)在為所在地批機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)信貸規(guī)模時(shí)不遺余力但在金融監(jiān)管上卻降低標(biāo)準(zhǔn)，敷衍了事，甚至是違規(guī)不查違法不究。造成這種局面的原因是因?yàn)橹醒脬y行的管理體制進(jìn)行了改革，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，分支機(jī)構(gòu)雖然名義上接受人民銀行總行和一級(jí)分行的直接領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上他們的利益同地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，導(dǎo)致其難以獨(dú)立客觀公正地行使銀行監(jiān)管職能。
5、金融監(jiān)管體制需要進(jìn)一步改善。監(jiān)管不能突出重點(diǎn)，尚未強(qiáng)調(diào)督促金融機(jī)構(gòu)建立和完善內(nèi)控機(jī)制，促使其更加自覺(jué)主動(dòng)地防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管的各種關(guān)系沒(méi)能完全理順，缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。中國(guó)融資結(jié)構(gòu)的變化、人民幣實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目下的可兌換和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，促使貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)三個(gè)市場(chǎng)之間的聯(lián)系更加緊密，金融風(fēng)險(xiǎn)在各個(gè)市場(chǎng)之間的傳導(dǎo)作用明顯加強(qiáng)，因此，中國(guó)人民銀行內(nèi)部監(jiān)管司局與國(guó)家外匯管理局的相互協(xié)調(diào)，以及人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三個(gè)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
三、中美金融監(jiān)管體制的對(duì)比分析
從整個(gè)金融監(jiān)管體制框架來(lái)說(shuō)，美國(guó)實(shí)行雙線多頭監(jiān)管，中國(guó)實(shí)行“一行三會(huì)”，相應(yīng)的美國(guó)的監(jiān)管主體即中央銀行和其他政府監(jiān)管部門(mén)共同監(jiān)管，這樣各層次的監(jiān)管活動(dòng)相互配合、相互補(bǔ)充，有利于減少金融監(jiān)管的盲點(diǎn)，提高監(jiān)管效率，保證金融體系安全、穩(wěn)定的運(yùn)行，但其不利之處是容易造成監(jiān)管交叉和重疊，從而可能導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)度甚至監(jiān)管空白；中國(guó)是由中央銀行單獨(dú)監(jiān)管，其不利之處是行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性較低，往往隸屬于有關(guān)部門(mén)，使其應(yīng)有的作用難以充分發(fā)揮。另外，美國(guó)的監(jiān)管制度比較重視金融市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，政府很少對(duì)其干預(yù)，當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)政府部門(mén)才注意到才開(kāi)始采取措施應(yīng)對(duì)，這樣就容易導(dǎo)致監(jiān)管滯后；相比之下，中國(guó)金融市場(chǎng)的自由度較低，受政府干預(yù)的程度較高，這樣也符合中國(guó)金融市場(chǎng)還不太完善和發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)。
四、美國(guó)金融監(jiān)管體制的變革對(duì)中國(guó)的啟示
2007年爆發(fā)的美國(guó)金融危機(jī)露出了美國(guó)金融監(jiān)管體制的許多薄弱之處，如多頭監(jiān)管、監(jiān)管疏漏、監(jiān)管滯后和缺失以及監(jiān)管失控。美國(guó)對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全面變革。2008年3月，美國(guó)財(cái)政部正式公布了名為《現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構(gòu)藍(lán)皮書(shū)》的改革計(jì)劃，此改革被視為自上世紀(jì)30年代初經(jīng)濟(jì)大蕭條以來(lái)規(guī)模最大的金融監(jiān)管體制改革計(jì)劃。[5]藍(lán)皮書(shū)制定了近期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段的改革計(jì)劃，對(duì)整體金融市場(chǎng)的監(jiān)管原則、監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)限等都提出了較為詳盡而有針對(duì)性的構(gòu)想：（1）近期監(jiān)管改革計(jì)劃：強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制。在不改變現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)力體制的前提下，增強(qiáng)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組的協(xié)調(diào)功能；新設(shè)抵押貸款創(chuàng)設(shè)委員會(huì)，設(shè)置抵押貸款業(yè)務(wù)的最低資格標(biāo)準(zhǔn)。（2）中期監(jiān)管架構(gòu)改革：現(xiàn)有監(jiān)管架構(gòu)的有限調(diào)整。將美國(guó)儲(chǔ)蓄聯(lián)合會(huì)轉(zhuǎn)型為普通國(guó)民銀行；美聯(lián)儲(chǔ)代表聯(lián)邦監(jiān)管州立銀行；將支付與結(jié)算系統(tǒng)納入美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管范圍；建立全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；合并期貨與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（3）長(zhǎng)期的最優(yōu)監(jiān)管架構(gòu)：基于目標(biāo)原則的體制革命。聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)特許制度和監(jiān)管主體架構(gòu)；美聯(lián)儲(chǔ)成為市場(chǎng)穩(wěn)定性監(jiān)管者，全面覆蓋金融市場(chǎng)；針對(duì)有政府保證性質(zhì)的金融部門(mén)，建立審慎金融監(jiān)管局；建立商業(yè)行為監(jiān)管局，監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品；擴(kuò)張聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司，組建統(tǒng)一的聯(lián)邦保險(xiǎn)擔(dān)保公司；建立單獨(dú)的公司融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
美國(guó)在金融危機(jī)下對(duì)其金融監(jiān)管體制所做的變革給正處于金融市場(chǎng)綜合化轉(zhuǎn)型期的中國(guó)了某些有益的啟示。
首先，目標(biāo)性監(jiān)管是可供參考的改革路徑。中國(guó)的金融市場(chǎng)綜合化還處于起步階段，金融企業(yè)的主業(yè)特征比較明顯，統(tǒng)一監(jiān)管的必要性并不充分。本質(zhì)上，無(wú)論哪一種監(jiān)管組織體制，其監(jiān)管目標(biāo)也基本一致，即維護(hù)金融業(yè)的安全與穩(wěn)定、保護(hù)公眾利益，以及運(yùn)營(yíng)秩序等。因此，可以在協(xié)調(diào)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)實(shí)施功能性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，明確主要監(jiān)管目標(biāo)的負(fù)責(zé)主體。
其次，要盡快明確責(zé)任主體控制全面市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)市場(chǎng)穩(wěn)定性監(jiān)管。在市場(chǎng)綜合化的背景下，市場(chǎng)穩(wěn)定性監(jiān)管成為首要監(jiān)管目標(biāo)，也是抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的主要屏障。建議盡快出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，在現(xiàn)行體制下由人民銀行承擔(dān)該職責(zé)，并在人民銀行內(nèi)部建立專門(mén)的綜合監(jiān)管局，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、整合各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策與行動(dòng)，共同維護(hù)金融市場(chǎng)的整體穩(wěn)定。
再次，正確認(rèn)識(shí)職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益主體性和競(jìng)爭(zhēng)性，平衡安全與效率考量。在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的情境下，各職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理目標(biāo)帶有明確的部門(mén)性，利益難以協(xié)調(diào)，甚至可能相互沖突。在市場(chǎng)綜合化的情況下，監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)可能誘使一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱容本部門(mén)的越界行為，并造成各金融企業(yè)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，從而為金融危機(jī)埋下隱患。因此，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)有體制下，要尤其重視對(duì)監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)和綜合考量。
最后，汲取次貸危機(jī)的教訓(xùn)，推動(dòng)立法擴(kuò)大監(jiān)管范圍，把私募基金、對(duì)沖基金、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等納入規(guī)范的監(jiān)管視野，并加強(qiáng)對(duì)金融關(guān)聯(lián)企業(yè)的并表監(jiān)管。藍(lán)皮書(shū)檢討了美國(guó)監(jiān)管體制的真空現(xiàn)象，尤其是對(duì)沖基金等新興金融機(jī)構(gòu)的自由放任。雖然中國(guó)金融業(yè)遠(yuǎn)未發(fā)達(dá)，但在近期的股票市場(chǎng)震蕩格局中，此類機(jī)構(gòu)的影響已經(jīng)比較明顯。
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近幾年來(lái)，我國(guó)地方金融發(fā)展非常快，不過(guò)，地方金融在發(fā)展過(guò)程中也暴露出不少問(wèn)題，給我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)地方金融管理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有必要進(jìn)一步完善地方金融管理體制。我國(guó)實(shí)施了多輪政府機(jī)關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，使得金融管理工作主要由地方承擔(dān)，但是，由于各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及金融發(fā)展?fàn)顩r不同，導(dǎo)致目前為此依然還沒(méi)有形成統(tǒng)一的地方金融管理體制。目前我國(guó)地方金融管理執(zhí)行的是“一行三會(huì)”管理模式，地方金融管理主體的權(quán)責(zé)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，地方金融管理法律制度還不健全，影響了地方金融管理效率?？偠灾?，根據(jù)我國(guó)地方金融管理體制缺陷而提出有針對(duì)性的改革措施具有重大現(xiàn)實(shí)意義。
二、地方金融管理體制存在的問(wèn)題
(一)地方金融管理體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求
在我國(guó)不斷推進(jìn)金融行業(yè)改革創(chuàng)新的歷史條件下，地方金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該大膽創(chuàng)新。地方金融行業(yè)雖然得到了快速發(fā)展，但是，由于創(chuàng)新存在盲目性，地方金融管理體制仍然還存在不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：第一，國(guó)家與地方金融管理部門(mén)之間信息溝通不順暢，比如地方金融機(jī)構(gòu)中包含大量擔(dān)保公司與典當(dāng)公司，國(guó)家并沒(méi)有很好地將其納入管理范疇，增加了地方金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；第二，地方金融管理體制不健全，國(guó)家很難對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，甚至出現(xiàn)許多金融機(jī)構(gòu)脫離了國(guó)家金融監(jiān)管范疇，增加了金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生可能。另外，地方保護(hù)主義的存在，不同地方立足于本區(qū)域利益，制約了地方金融發(fā)揮其合力，不利于地方資源的有效配置。
(二)地方金融管理主體權(quán)責(zé)有待強(qiáng)化
各省市建立的地方金融管理主體不盡相同，甚至有些省市沒(méi)有專門(mén)的金融管理部門(mén)，成立的金融管理部門(mén)名稱存在權(quán)責(zé)不清晰、職能不明確、多頭管理等問(wèn)題。比如有的省市對(duì)不同地方金融機(jī)構(gòu)設(shè)立不同的管理部門(mén)，省金融辦、國(guó)資委、省工業(yè)和信息化廳等部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村信用社、城市商業(yè)銀行、信托公司、小額貸款公司等，多頭管理的存在，會(huì)導(dǎo)致金融管理機(jī)構(gòu)職能交叉情況的出現(xiàn)，對(duì)于充分發(fā)揮地方資源的優(yōu)勢(shì)是很不利的，也容易引發(fā)不同金融管理機(jī)構(gòu)互相推諉扯皮，導(dǎo)致金融管理效益低下。
(三)地方金融監(jiān)管與地方金融發(fā)展不符
當(dāng)前我國(guó)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)實(shí)施“一行三會(huì)”管理模式，對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入嚴(yán)格把關(guān)，在抑制地方金融風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要的作用，不過(guò)，由于不同省市對(duì)金融資源需求不一樣，中央政府對(duì)各省市地方金融采用“一刀切”管理模式，沒(méi)有考慮到不同省市金融資源需求的差異性，導(dǎo)致有些省市金融資源嚴(yán)重不足，制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，建議地方金融監(jiān)管的權(quán)力下放到省市，讓各省市能夠針對(duì)本省市需求情況合理配置地方金融資源。
三、完善地方金融管理體制建設(shè)的建議
(一)引導(dǎo)建立正確的地方金融發(fā)展觀
地方政府只有樹(shù)立正確的地方金融發(fā)展觀，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，切實(shí)做好地方金融發(fā)展規(guī)劃。為此，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步完善地方金融管理法律法規(guī)，對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范，中央政府主要對(duì)地方金融預(yù)算做好管理工作，控制地方金融風(fēng)險(xiǎn)。
(二)對(duì)中央與地方金融管理的邊界進(jìn)行明確規(guī)定
地方金融管理體制是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，優(yōu)化地方金融管理體制，需要界定中央與地方金融管理的邊界。中央對(duì)地方金融管理發(fā)揮總領(lǐng)作用，引導(dǎo)地方金融管理的良性發(fā)展，使得中央和地方金融管理更加協(xié)調(diào)。中央對(duì)地方金融管理領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中，要遵循“垂直監(jiān)管，地方協(xié)調(diào)”原則，即中央金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管工作，地方金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。總而言之，地方金融管理體系要秉持中央金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，地方金融管理機(jī)構(gòu)負(fù)總責(zé)，理清地方金融管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，規(guī)范地方金融日常管理制度以及風(fēng)險(xiǎn)處置流程制度，確保地方金融業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
(三)執(zhí)行統(tǒng)一的監(jiān)管主體下的分類監(jiān)管
