時間：2023-05-16 10:16:44
緒論：在尋找寫作靈感嗎？愛發表網為您精選了8篇城鄉養老設施規劃標準，愿這些內容能夠啟迪您的思維，激發您的創作熱情，歡迎您的閱讀與分享！
為貫徹落實《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》（〔2019〕5號）以及《陜西省人民政府辦公廳關于推進養老服務的意見》(陜政辦發〔2019〕36號)精神，加快推進新區養老服務發展，提出如下實施方案。
一、完善養老服務設施
（一）加強城鎮社區養老服務設施建設
打造“15分鐘社區養老服務圈”建設，在新城層面建設一院（社區嵌入式綜合福利中心），在社區建設一中心（社區老年人日間照料中心）、在居民小區建設一站（養老服務站點），形成立體復合型養老服務網絡。新建住宅小區嚴格按照標準配建養老服務設施，做到同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付；老舊小區和已建成居住（小）區無養老服務設施或現有設施未達標的，要通過回購、租賃、改造等方式補足。到2022年基本實現新建居住區及老舊社區養老服務設施90%以上覆蓋，到2023年力爭覆蓋率達100%。（責任單位：新區人社民政局、住房和城鄉建設局、財政局，各新城）
持續推進永久保留村農村互助幸福院建設，鼓勵各村新建或利用農村社區服務中心、閑置校舍等集體設施改建農村互助幸福院，并高標準配套設施設備。探索農村區域性養老服務中心建設，到2023年每個新城至少建成1個，負責向有服務需求且無精神病和法定傳染疾病的農村最低生活保障老人、失能半失能老人、空巢老人、失獨老人、高齡及其他生活困難老人提供養老和護理服務，并對轄區內農村互助幸福院、居家養老服務等進行工作指導。因地制宜、多點布局“鄰里型、家庭式”小型養老服務站點，擴充農村養老服務的末梢供給，方便老年人就地就近接受服務。（責任單位：新區人社民政局、農業農村局、自然資源和規劃局、財政局，各新城）
（三）持續推動綜合養老服務設施建設
保障養老服務設施用地配置，納入新區國土空間規劃中管控，嚴禁利用養老服務設施用地變相進行房地產開發。加快綜合社會福利中心建設，到2021年秦漢新城、灃西新城、涇河新城綜合社會福利中心全部投入運營，且社會化運營率達到100%。新區兜底型養老服務設施通過各新城綜合社會福利中心進行保障。大力引導優質連鎖型養老服務機構參與新區中端養老服務設施建設。積極推進以健康養生養老為特色的康養綜合體等高端項目規劃、招商和建設，扶持以健康養生養老為主的特色街區建設，到2023年至少在灃東新城建成1處養老服務康養綜合體項目（紅光路老年公寓）。（責任單位：新區人社民政局、住房和城鄉建設局、財政局，各新城）
（四）深入推進醫養結合機構發展
統籌協調醫療設施與養老服務設施的配套建設。有條件的二級以上綜合醫院、中醫醫院應當開設老年病專科，增加老年病床數量，做好老年人慢性病防治和康復護理。支持有條件的養老機構內設醫療機構或衛生室、門診部。到2022年，新區養老機構護理型床位占比不低于50%，80%的綜合性醫院、康復醫院、護理院和基層醫療衛生機構成為老年友善醫療衛生機構，基層醫療衛生機構護理床位占比達到30%。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局、住房和城鄉建設局，各新城）
（五）積極推進智慧養老服務平臺建設
結合新區智慧城市建設，推動智慧健康養老產業發展，加快信息技術、智能硬件等產品在養老服務領域的推廣應用。推進“互聯網+”養老服務，推動養老、保健、醫療服務一體化發展。支持各新城建設智慧養老服務平臺，推廣智能產品應用，為社區居家老人提供“點餐式”的照料、醫療、家政、送餐、旅游、體育、文化、物流、監護等全方位的養老服務。鼓勵智慧養老服務向農村延伸，為農村獨居、空巢、高齡、失能老人家庭安裝呼叫器，著重為農村困難老人提供緊急救助、臨時幫扶等服務。積極推進養老智能產品進家庭，增強老年家庭的風險防控能力。（責任單位：新區工業和信息化局、人社民政局、教育衛體局，各新城）
二、加強制度支撐
（一）健全基本養老公共服務清單
建立政府購買社區(村)居家養老服務目錄清單，逐步將困難老人探視巡訪、家庭照護床位、上門助浴、助潔、老年人能力評估、失能老人家庭照護人員技術培訓、上門指導與喘息服務、日間照料中心運營、農村互助幸福院運營、老年協會運轉等項目納入政府購買服務清單，明確服務對象、內容、標準與提供主體，保障新區老人享受標準化優質養老服務。（責任單位：新區人社民政局、財政局，各新城）
（二）健全基本養老保險制度
推行城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，全面實施全民參保計劃，落實建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體參加城鄉居民養老保險財政代繳政策。加強基本養老保險與低保等其他社會保障制度的銜接，增強城鄉居民基本養老保險的防貧減貧功能，建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，推動城鄉居民養老保險待遇水平隨經濟社會發展逐步提高。（責任單位：新區人社民政局，各新城）
（三）完善老年人醫療保障制度
完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，全面開展重特大疾病醫療救助，加強基本醫保、大病保險、醫療救助、臨時救助等制度的銜接。加強商業健康保險與基本醫保、大病保險等在保險經辦、保障水平、服務提供等方面的銜接。優化門診慢性病、門診特殊病相關政策，逐步增加基本醫保門診慢性病醫療服務項目，提高醫保最高支付限額。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局，各新城）
（四）探索建立多層次長期照護保障制度
發揮政府主導作用，多渠道籌措資金，適時推行長期照護保險試點工作，為失能、半失能老人提供長期照護服務保障。積極發揮社會救助、社會福利、慈善事業的有益補充作用，鼓勵發展商業性長期護理保險產品，拓展長期照護保險的資金來源渠道。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局、財政局，各新城）
三、深化“放管服”改革
（一）放寬行業準入門檻
支持養老服務業品牌化、規模化、連鎖化發展，取消養老機構設立許可，實行備案管理；非營利性養老機構可在其登記管理機關管轄區域內設立多個不具備法人資格的服務網點，并向屬地民政部門報備；對申請設立養老服務類社會組織，實行優先登記。（責任單位：新區行政審批與政務服務局、人社民政局，各新城）
（二）完善扶持政策
由新區人社民政局牽頭，各相關部門參加，全面清理養老服務領域妨礙公平競爭的各項規定，制定出臺新區《養老服務投資扶持政策措施清單》，在資金、土地、稅費、融資、物業費、水電氣暖等方面大力支持養老服務業發展。（責任單位：新區人社民政局、財政局、稅務局、發展改革局、自然資源和規劃局、住房和城鄉建設局、市場監督管理局，各新城）
（三）深化醫養結合融合發展
鼓勵養老機構與醫療機構合作，建立醫療機構醫生到養老機構定期坐診機制。支持有條件的養老機構內設醫療機構、醫務室或配備專職醫生與護士，并實行備案管理。搭建醫養聯盟平臺，為老年人提供在線醫療服務。整合社區醫療衛生與養老服務資源，推進醫養服務向社區延伸，建立老年人體檢、查詢、慢性病管理和家庭醫生巡診的社區（村）醫養結合工作機制。到2022年，慢性病患者等重點人群家庭簽約服務實現應簽盡簽。發展中醫特色的康復服務，推動中醫藥與養老融合發展，促進中醫藥資源進入養老機構、社區和居民家庭。強化老年醫學學科建設，開展老年病綜合治療和健康指導服務，提高老年人生活質量。（責任單位：新區教育衛體局、人社民政局，各新城）
（四）實施養老服務綜合監管
制定養老服務責任清單，在養老服務領域完善跨部門協同監管機制、推進“雙隨機、一公開”監督檢查制度全覆蓋。建立健全聯合獎懲機制，成立養老服務行業協會，加強養老服務領域社會信用體系建設,實行黑名單制度，常態化開展老年人產品和服務消費領域侵權行為專項整治，并形成長效機制。（責任單位：新區人社民政局、教育衛體局、市場監督管理局、應急管理局、發展改革局、公安局、住房和城鄉建設局，各新城）
四、提升服務質量
（一）促進機構養老服務提質增效
實施養老機構消防安全標準化管理，常態化督導養老機構排查整改安全隱患。推進《養老機構服務質量基本規范》全面落實。建立專項獎勵，支持養老機構通過開展標準化創建和星級創建，提升管理和服務水平。鼓勵在養老機構項目建設、運營、管理等方面具有專業資質的機構，通過兼并重組、輸出服務技術和品牌等形式，發展跨區域綜合性養老服務集團。（責任單位：新區人社民政局、教育衛體局、市場監督管理局、應急管理局，各新城）
(二）探索推進失能老年人照護服務
鼓勵發展商業性長期護理保險產品，為參保人提供個性化長期照護服務。加強對失能、半失能、失智老年人家庭的扶持，提升家庭照護能力和服務水平。建立經濟困難高齡、失能老年人補貼制度，加強與殘疾人兩項補貼政策銜接。通過政府購買服務等方式，開展老年照護需求評估，評估等級作為申請人享受長期護理保險待遇、養老服務補貼等政策的依據。 (責任單位：新區教育衛體局、人社民政局、財政局、市場監督管理局，各新城)
（三）加強老年人關愛服務
將就醫服務、公共文化設施、司法服務、行業服務、公租房與危房改造等項目納入老年人優待范圍。持續實施居家養老適老化改造，加快推進新區范圍內“老年人優待證”網上辦理，引導和鼓勵各類社會力量尤其是慈善組織面向老年人提供各類關愛服務。（責任單位：新區人社民政局、教育衛體局，各新城）
（四）健全養老服務評估機制
建立并實施老年人能力和需求評估、養老機構等級評估、城鄉社區養老服務設施等級評估、養老護理員職業技能等級評價等機制，及時公開評估評價結果，并作為日常監管等工作的重要依據。（責任單位：新區人社民政局、財政局，各新城）
（五）積極培育為老服務社會組織
大力培育發展養老服務類社會組織。支持社會組織參與養老機構建設、提供養老服務，鼓勵促進社會慈善愛心與養老志愿服務資源參與新區養老服務。將養老服務品牌納入西咸新區服務業品牌建設規劃，到2025年培育打造至少10個具有全國或全省市場影響力和競爭力的養老服務品牌項目。（責任單位：新區市場監督管理局、人社民政局、招商局，各新城）
（六）加強養老服務人才隊伍建設
積極推進養老服務領域創業就業，建設新區養老護理員管理系統，在新區層面探索建立養老護理員薪酬制度與崗位補貼制度。加大人才引進力度，通過住房、子女教育、創業扶持等政策支持，引進新區養老服務業所急需的人才到新區就業創業。到2023年，養老機構護理人員與不同類型老年人比例以及護理人員持證上崗率全面達到國家規定標準。在新區建立養老服務綜合人才培訓基地，在各新城探索建立實訓基地，將養老服務人才培養納入新區創業就業培訓體系和職業教育規劃，加快培養老年教育、醫學、護理、營養、心理、社工等方面的專業人才。建立健全養老護理員隊伍培訓機制和繼續教育制度。逐步擴大養老人才培訓范圍，將養老服務類社會組織人員、慈善養老人士、養老服務志愿者、農村互助幸福院工作人員、老年協會骨干分子等納入培訓范圍，全面提升養老服務隊伍素質，到2023年通過線上線下培訓相結合的方式，全面建立養老服務隊伍崗前培訓與繼續教育長效機制，養老服務人才短缺狀況得到有效緩解。（責任單位：新區人社民政局、組織部、教育衛體局，各新城）
五、強化保障措施
（一）加強組織領導
全區各級各相關部門都要高度重視，將養老服務工作擺上重要議事日程，加強組織領導，強力推進實施。新區人社民政局要牽頭建立養老服務聯席會議制度，由新區分管委領導召集，定期檢查、通報工作進展，及時協調解決養老服務工作有關問題，確保各項任務按期落實。各新城要把養老服務業發展與經濟社會發展同步規劃、同步部署、同步落實，并列入為民辦實事項目，統籌各方資源，加強能力建設，推動養老服務發展。（責任單位：新區各相關部門，各新城）
（二）加強信息公開
各新城都要公開轄區內養老服務通用政策、業務辦理、行業管理、服務資源、標準規范等基本數據信息，并逐步增加養老服務設施評估結果、養老公共服務清單等事項。新區相關部門要建立完善養老服務監測分析與發展評價機制，加強行業發展統計監測工作。（責任單位：新區各相關部門，各新城）
（三）強化資金扶持
2019年，我局承擔的主要考核內容有統籌完善社會救助體系、養老服務設施建設和養老院服務質量提升、城市社區服務中心改造提升；承擔的“鄉村振興”主要考核內容有移風易俗和殯葬改革、健全老年人、殘疾人、孤困兒童等關愛服務體系。
一、市對區綜合考核情況（一）“十個率先突破”工作進展情況1.統籌完善社會救助體系
一是推進社會救助“放管服”改革。在全區推廣使用平臺，實現城鄉低保、臨時救助、特困供養的申請、審核、審批全網上操作。二是增強臨時救助力度。各鎮（街道）可根據困難程度對急難型困難群眾按照不高于3000元的標準先行救助。三是加強特困人員救助供養力度。為分散供養特困人員提供居家養老照護服務。目前，我區XXX名城鄉特困人員XXX實現了集中供養，不能自理城鄉特困人員集中供養率XXX。四是積極做好摸底調查和新標準測算工作。按照市政府要求，自7月起，提高我區城鄉居民低保標準。目前，新標準測算工作已完成。
2.提升養老服務質量一是按照《養老院服務質量大檢查指南》標準，推進養老機構整治整改,一批高質量養老設施投入使用。二是以“扶貧+養老”服務模式為示范，開展孝老食堂等居家養老項目。3.改造提升城市社區服務中心
按照考核要求，今年我區需完成X處社區服務中心改造提升，目前，已超額完成改造提升任務。
（二）“鄉村振興”工作進展情況1.推進移風易俗和殯葬改革
一是廣泛開展新時代文明實踐活動，利用頒證儀式、文明婚禮、鮮花換紙錢等活動，倡導新時代移風易俗新風尚。在全區建立紅白理事會XXX家，發揮示范帶動作用。二是做好公益性公墓建設規劃。目前，區級公益性公墓選址尚未確定，鎮級公益性公墓規劃正與國土資源部門和鎮辦協調，力爭年底前完成選址規劃。
2.健全老年人、殘疾人、孤困兒童等關愛服務體系
今年以來，共保障孤困兒童XX人，為XX名殘疾人發放兩項補貼。全區第一家專為孤困、留守兒童服務的“苗苗家園”在XX鎮開辦。
二、2020年工作謀劃
一是社會救助水平實現再提升。擬成立社會救助中心，統籌民政、衛健、醫保、教育、住建、人社、工會、殘聯、應急等部門救助資源，在區、鎮（街道）統一設立“一門受理、協同辦理”社會救助窗口，真正實現社會救助“一窗通辦”。
二是加大養老服務機構建設和整治力度。盤活現有閑置日間照料中心和幸福院，建設一批新的養老服務機構，重點實現農村養老機構功能完善和居家養老服務水平新提升。
本期特別策劃的主題是“建設城鄉均衡受益的社會化養老服務體系”，這是當前城市內涵建設的聚焦重心，為此本刊約請了12位專家學者分別從居住環境適老化法規、老齡社會環境規劃管理、特大城市養老設施發展短板、社區養老供需矛盾化解、破解老人失能危機、醫學人文語境下老齡護理等角度對老齡化社會進行了基于統計數字的問題剖析，為當前突破城鄉養老瓶頸提供了多元化的解決渠道。
導讀：城市居住環境是老年人居家養老的重要空間載體。然而由于對人口老齡化問題的認識和準備不足，我國城市居住環境的適老化水平普遍較低，相關的法律法規體系建設基礎薄弱。根據預測，我國人口老齡化的高峰將于2050年左右到來，亟待通過建立、健全科學的政策和法規體系為建設老年宜居環境做出積極的應對。
老齡化的增速之快與程度之深是21世紀初中國人口結構的重要現象。2013年底，中國60歲以上的老年人口已突破2億，占人口總數的14.8%。預計至2050年左右，我國的老年人口將達到4億，占人口總數的1/3，全面進入深度老齡化階段（中國財政政策報告，2011）。人口結構的變化不僅對我國的社會、經濟和持續發展具有重大影響，也對城市住房和人居環境的建設提出了新的要求。
然而從我國的實際情況來看，由于以往認識和準備不足，無論是基本的法律法規，還是具體的住房政策與環境建設技術規定等條件均未發展成熟，政策法規體系建設和基礎研究均滯后于人口老齡化的發展。
一、建成環境領域相關法規體系綜述
（一）國家法律和政府行動
《老年人權益保障法》（1996）是“為保障老年人合法權益，發展老年事業”制定，為老年公民享受所有社會保險、社會救濟和醫療衛生事業的基本權益提供法律依據和制度保障。2012年，“宜居環境”建設內容首次出現在國家經修訂頒布的《老年人權益保障法》中，針對城市建設中的公共服務設施、工程建設標準體系、城市環境無障礙建設、老年宜居社區建設四個方面，明確提出了老年宜居環境建設的責任主體和建設原則。這一年，中國60歲以上的老年人口規模已逼近2億，全國60歲及以上人口占總人口的14.3%，比全國預期進入老齡化社會時間（1999年）遲了12年。部分較早步入老齡化的中國城市在居住環境方面出現的適老化矛盾早已凸顯，如老年人的住房困難、居住條件惡劣、出行困難、養老機構缺乏等。
2013年以來，養老問題得到了國家和地方的普遍重視。《關于加快發展養老服務業的若干意見（國發z2013{35號）》、《關于加強養老服務設施規劃建設工作的通知（建標z2014{23號）》等文件明確要求建立“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”。為此，住房和城鄉建設部于2013年專門將“涉老設施規劃建設標準關鍵技術和標準體系研究”列為標準研究課題，著手對我國養老服務設施規劃建設相關的標準進行梳理、修訂和補充，以期形成相對完整的技術標準體系，規范并指導我國各類養老服務設施和居住環境的規劃建設。從具體行動上看，2010年以來，北京、上海、廣州、成都、杭州等地開始編制“城市養老設施布局專項規劃”，將民政、醫療衛生和規劃管理部門的聯動和管理加以機制上的創新，并關注社區平臺上多項養老服務的有效整合。但在具體行動中，缺乏相應技術指導和依據的問題逐漸暴露出來。
（二）相關法規與技術標準
老年人的各種機能隨著年齡的增加而退化，活動空間不斷縮小，對居住環境和社區服務的依賴性日益增強。[1]然而由于長期缺乏重視，我國城市住區在環境的彌補性建設和服務設施的支持性供給方面普遍欠賬較多，相應的法規和技術標準體系建設幾近空白。
從表1所列部門規章和技術標準體系中不難看出，現有國家和地方有關老年人居住環境的技術規范與建設標準主要關注養老院、敬老院和福利院等特殊老年建筑，對居家養老政策主導下大眾性養老基地建設的技術準備不足。這不僅導致存在大量適老化改造需求的既有住區更新改造工作無法得到有效指導，也難以為新建居住環境的規劃建設提供必要的引導和技術支持。
二、相關規范與技術標準分析
（一）規范類別
現行的國家技術規范中，主要有四類規范涉及到老年人居住與服務的設施和環境建設，分別是：無障礙設計老年人建筑設計、居住區規劃和老年人設施規劃（表2）。2012年，新版無障礙設計規范對城市廣場綠地、道路、居住區、居住建筑的無障礙建設提出精細化的技術規定，是迄今與城市居住環境適老舉措關系最為密切的行動。
（二）技術內容
從目前施行的技術標準看，《住宅建筑規范》（GB50368-25）、《城市居住區規劃設計規范》（B50180-93）（2002年版）等規范內容中對老年人的需求雖有一定涉及，但無論是內容的完善程度方面還是相關規定的深度方面均明顯不足。[2]而專門為老年人的建筑設計與實施規劃因為有明確的適用對象，在規劃設計和建設標準的制定上有較為深入的考慮。[3]迄今為止，尚無相關國家技術標準對大眾性居住環境的適老性能提出明確的規范化要求。
1.場地規劃
相關技術規范關于老年人的相關規定涉及規模配置、布局選址、道路交通和場地設施四個方面，主要來自對老年人居住建筑的相關規定。
在規模配置、布局選址方面，針對老年人居住建筑的設施配套、建筑密度、規劃結構等內容進行規定，還針對基地地質的選擇、遠期發展余地、周邊環境要求做出了說明。道路交通方面，對居住建筑物、居住道路環境的無障礙設計范圍和設計標準提出要求，例如坡道、出入口、老年人停車位寬度、坡度和路面材料的細化。場地設施部分則要求居住建筑周邊為老人提供安全、舒適的活動場地、休憩設施及綠化。
2.配套設施
配套設施方面主要是對各類老年服務設施提出布局選址、層級劃分、指標配置等要求（表3），《城市公共設施規劃規范》（GB50442-2008）、《老年人居住建筑設計標準》（B/T50340-2003）、《城市居住區規劃設計規范》（GB/50180-93）（2002年版）、《城鎮老年人設施規劃規范》（GB50437-2007）、《社區老年人日間照料中心建設標準》（建標143-2010）等都對老年配套設施有所設計，包括在居住區公共服務設施各項目的設置中對養老院和托老所進行的規定，并強調居住區內的老年人設施宜靠近其他生活服務設施，統一布局，但應保持一定的獨立性。
3.建筑設計
涉及建筑設計的標準內容可以歸納為面積配置、交通通道、房間設計和室內環境。面積配置方面，主要對老年人住宅、公寓和養老院的居室設計標準做出了規定，同時也給出了配套服務用房的配置標準。室內交通方面，對居室內部空間的設計進行了較詳細的說明，例如應建設符合老年體能心態特征的緩坡樓梯、電梯，設計尺寸必須保證輪椅和急救擔架進出方便等。老年人居住建筑對基本功能空間，包括老年人日常生活使用最頻繁的起居室、臥室、衛生間、廚房和陽臺等的尺寸和設計要求進行了規定。裝修部分在選用裝修材質的色彩、采光、通風、隔聲、隔熱保溫方面均有所考慮，強調細節設計要配合老年人日益衰退的感官知覺。
三、地方行動
近年來，經濟發達地區的一些城市在推進居住環境適老化方面做出了有益的嘗試。以上海為例，為了響應國家發展居家養老的政策，以市民政局和市老齡辦為核心，陸續出臺一系列旨在促進居家養老服務設施和環境建設的地方政策（表4）。其中，2013年之后出臺的尤以老年宜居環境為重點的相關政策，進一步推進居家養老工作的階段性落實和完善。
與此同時，上海地方標準《城市居住地區和居住區公共服務設施設置標準》（DGJ08C55C2006）對居住區內不同級別的養老服務設施提出指標要求（表5）。為推進養老服務設施的落實與土地供應，2014年上海市出臺《上海市養老設施布局專項規劃（2013-2020）》，對于社區居家養老服務設施的規劃原則與配建標準提出要求（表6），進一步規范引導全市居住區養老服務設施與居住環境建設。
四、我國老年宜居環境法規體系亟待完善
對老齡化程度較高的發達國家的觀察無一例外地表明，在發展過程中逐步形成完善的老年宜居環境建設的政策和制度體系是應對老齡化趨勢的基本舉措。這個體系由不同的部門和機構相互配合，并由前后銜接的系列政策逐步推進。
（一）建立、健全保障老年人居住生活質量的法規體系
首先，通過立法、設立國家層面或地區層面的建設戰略或目標等方式，將物質空間建設納入到政府管理的范圍內，從國家和地方層面制定相應政策，鼓勵探索以居家養老為主導、社區養老為基礎、機構養老為補充的養老住房機制。通過政府投入、老年住房開發的政策支持和建設指導，形成老年住房的良性供應體系。以居家養老為重點，提高住房的可支付性。[4]對中低收入的老年居民提供住房補助或動遷安置政策。向收入偏低的老年人家庭提供技術服務和社會志愿者服務，以改善環境的適老性能。[5]
其次，將養老服務與老年人居住環境在政策實踐層面進行銜接。例如，向老年人密集的社區提供日常生活輔助幫助和社區醫療費用的減免服務。通過提供針對需求的為老服務，令老年人切身感受到生活質量提高，同時給未來的老年人提供安心原居安老的社區基礎，為整體社會住房體系的穩定發揮積極作用。
（二）完善老年宜居環境建設標準規范
對老年人的居住和社區環境進行全面而深入的考慮。首先，引導和強化住宅建設中的通用設計和適老化設計，規范房地產市場的開發，加大對新建房地產項目的監管，從源頭做好適應老齡化需求的政策與技術準備。其次，從社區居住環境的適應性、合適住宅的選擇性、服務設施的可達性、道路等的可識別性和新技術的應用等方面，以老年人生活的角度提出建設要求。[6]其三，探索在既有住宅區中為老年人創造彌補性、支援性環境的途徑，維持老年人獨立生活的能力和讓老年人參與更大范圍的社會活動。[7]其四，在通用性設計推動下，適老化從專為老年人使用或服務的設施舉措擴大到面向普通住宅和住區的廣義居住環境，為今天和未來的老年人構建適老環境的保障空間。
（三）創新老年社區研究與管理模式
適宜老年人的居住環境，不僅需要體現在硬件措施方面的相應舉措，也需要通過改善社區管理模式提高整體適老化水平。為了確保社區與各項老年服務設施的建設、管理及運作順暢，需要民政、衛生及計劃生育、規劃及土地管理等多個部門相互協作。[8]同時，面對巨大的需求和資金壓力，相關責任部門應引入創新機制，逐步開放老年住房、養老社區、養老服務市場，采取公建民營、民辦公助、補助貼息等多種途徑，引導和支持社會力量參與。
五、結語
根據預測，我國人口老齡化的高峰將于2050年左右到來，亟待通過建設、健全科學的政策和法規體系加以統籌應對。建立一個具有前瞻性的法規系統，不僅有助于擺脫當前局部、應急式的政策困境，也是養老事業健康發展的重要前提，更承載著人們對未來的信心。
參考文獻：
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【關鍵詞】人口老齡化；十二五；目標；規劃發展
我國正處于老齡化社會伴隨經濟社會轉型期的交織期。老齡化現象對多數者而言更是一個陌生的領域，不可避免的，社會養老保障與養老服務需求也將急劇增加，而老齡事業發展更是任重道遠。
根據我國人口老齡化發展趨勢的百年預測數據，2010年我國60歲以上之老齡總數約1.74億人，占總人口數的13%；未來25年間每年年均將璔長0.3-0.6%，至2035年60歲以上總人數約3.94億人，占人口總數的27%。再繼續15年至2050年，這一人口數約4.34億人，比重為31%。
這一波龐大老令化人口所將帶來的問題或機會，早已成為產官學研各界關注的焦點，通過掌握十二五對產業的規劃目標與原則方向，將協助使關注該領域者不偏離方向而創造出符合這一市場的需求商機。
一、十二五老齡事業規劃目標與原則
老齡社會的到來，將使整體環境包括物質、精神、服務、政策、制度與體制等方面都會因人口結構的改變而調整或補強。目前我國在老齡社會轉變中，仍有養老保障制度不完善、公益性老齡服務設施與服務網絡建設不足、老齡服務市場發育不全且供給不足、沒有清晰的自費市場規范、老齡社會管理工作相對薄弱等等問題，因此十二五相對十一五規劃，在老齡事業發展目標與任務方面更加深入與具體化。以下將歸納整理十二五老齡事業主要發展目標與原則。
（一）主要發展目標
1.健全城鄉居民的社會養老保險體系，初步實現全國老年人人享有基本養老保險。
2.健全老年人基本醫療保險體系，基層醫療衛生機構為轄區內65歲及以上老年人開展健康管理服務，普遍建立健康檔案。
3.建立以居家為基礎、小區為依托、機構為支撐的養老服務體系，居家養老和小區養老服務網絡基本健全，全國每千名老年人擁有養老床位數達到30張。
4.全面推行城鄉建設涉老工程技術的標準規范、無障礙設施改造和新建小區老齡設施配套建設的規劃標準。
5.增加老年文化、教育、健身活動設施，進一步擴大各級各類老年大學的辦學規模。
6.加強老年社會的管理工作。各地成立老齡工作委員會，80%的退休者納入小區管理服務對象，基層老齡協會覆蓋達80%，老年志愿者數量達老年人口的10%以上等等。
（二）基本原則
1.老齡事業與經濟社會發展協調。
2.兼顧短中長期發展。
3.政府引導與社會參與相結合。
4.家庭養老與社會養老相結合。
5.因地制宜地開展老齡工作，注重城鄉與區域的協調發展，加大對農村和中西部地區政策的支持與資源分配。
6.道德規范與法律約束并重。
二、十二五老齡事業的主要發展任務
根據十二五老齡事業規劃目標與原則，進一步具體化老齡事業在這一期間的任務。以下將以歸納要點的方式，提供幾個主要方面的發展任務。
（一）在老年社會保障方面
完善老年社會福利制度：發展適度普惠型的老年社會福利事業，包括完善老年人優惠方法，積極為老年人提供各種形式的照顧和優先、優惠服務，有條件的地方可發放高齡老年人生活補貼和家庭經濟困難的老年人養老服務補貼等。
（二）在老年醫療衛生保健方面
建立老年醫療衛生服務網點與團隊：將老年醫療衛生服務納入各地衛生事業發展規劃，加強老年病醫院、護理院、老年康復醫院和綜合醫院老年病科建設，提供老年人醫療、護理、衛生保健、健康監測、居家康復護理等服務。
展開老年疾病預防工作：基層醫療衛生機構要為轄區內老年人開展健康管理服務，建立健康檔案。組織老年人定期進行生活方式和健康狀況評估，開展體格檢查，及時發現健康風險因素，促進老年疾病早發現、早診斷和早治療。開展老年疾病防控知識的宣傳，做好老年人常見病、慢性病的健康指導和綜合干預。
（三）在老齡服務方面
1.大力發展小區照料服務：把日間照料中心、托老所、星光老年之家、互助式小區養老服務中心等小區養老設施，納入小區配套建設規劃，發展全托、日托、臨托等多種形式的老年小區照料服務。
2.統籌發展機構養老服務：增加財政投入與社會籌資力度，加速發展供養型、養護型、醫護型等養老機構，并促進養老機構運營機制改革與完善，能有更多元化、社會化的投資建設和管理模式。進一步落實優惠政策，鼓勵社會力量參與公辦養老機構建設和運行管理。
（四）在老年人生活環境方面
1.加快老年活動場所和便利化設施建設。
2.適應老齡化的要求，完善涉老工程建設技術標準體系和實施監督制度。
3.加快推進無障礙設施建設。
4.建設老年友好型城市和老年宜居小區。
（五）在老齡產業上
1.完善老齡產業政策：制定、引導和扶持老齡產業發展的貸款、投資等支持政策，鼓勵社會資金投入老齡產業，引導老年人合理消費，培育壯大老年用品消費市場。
2.加強老年旅游服務工作：開發符合老年需求、適合其年齡特點的旅游產品，完善旅游景區、賓館飯店、旅游道路的老年服務設施建設，提供老年人旅游的導游講解、線路安排等特色服務。
3.引導老齡產業健康發展：制定老年產品質量標準，加強老齡產業市場監督管理。
三、結論
我國于"十二五"期間將開始面臨大批人口進入老齡情況，但不管社會氛圍與文化，或是制度與機制，甚至是現有的養老機構、老年醫院、老年住宅、老年服務體系等都面臨未曾著有的考驗。而因應第一個老齡人口增長高峰的到來，國務院也加速老齡事業發展的"十二五"規劃，做為全國各政府機關做為其養老規劃與發展的執行依據。
十二五老齡事業發展規劃，以中長期發展為框架，主要目標希望能做到平衡城鄉養老，包括基本養老保障，以基層衛生單位提供老齡健康管理服務與健康檔案建立，以居家為基礎、小區為依托、機構為支撐的養老服務體系等等。具體化發展目標的任務項目，包括老年的社會保障、醫療衛生保健、家庭建設、生活服務、生活環境、產品與服務、精神文化等等。
參考文獻：
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1、社會救助工作平臺初步建立。一是救助制度更為規范。完善了城鄉最低生活保障、五保供養制度、城鄉低保邊緣戶救助制度、城鄉居民醫療救助制度、城鄉居民臨時救助制度。二是建立了“兩個平臺”，城鄉困難群眾醫療救助“一站式”平臺；居民家庭經濟狀況核對人工操作平臺。三是建立了社會救助自然增長機制。四是率先在全市建立城鄉低保三級聯審票決制。
2、防災減災體系進一步健全。一是救災資金發放精細化管理；二是開展“全國減災示范社區”創建活動。
3、優撫安置、雙擁政策全面落實。一是優撫對象首推“一站式”結算服務平臺；二是統籌城鄉退役士兵一次性生活補助，全面開展烈士紀念物保護工作，懸掛烈士家屬光榮牌。連續二屆為全省雙擁模范縣。
4、公共服務水平進一步提升。村級地名標志設立率先在全市完成；建國以來，第一次鄉鎮勘界工作全面完成；婚姻登記實現全國聯網；實行了80歲以上的高齡補貼制度。
二、民政系統工作差距問題
1、社會救助制度執行難。一是城鄉低保難以做到“應保盡保”；二是居民家庭經濟狀況信息平臺建立難；三是防災救災體系不完善，救災資金精細化管理制度落實難。
2、優撫保障與當地經濟社會發展的矛盾仍然突出。如涉軍群體提出的持恤優待問題、退役士兵就業培訓問題。
3、城鄉社區基礎建設薄弱，還處在起步階段，社會組織的社會服務功能不明顯。
4、社會養老服務水平低。人均養老床位不足4%，遠低于13%的養老床位要求，全縣福利機構基礎設施建設仍處全市倒數。
5、殯葬改革滯后，火化率列全市倒數第一。
三、建議
1、建立居民家庭經濟狀況信息核對中心，規范低收入家庭認定操作規程，科學界定城鄉低保對象進出標準，做到應保盡保、應退盡退。
2、成立減災中心，把防災減災工作作為政府一項常態化工作，進一步提高防范和應對自然災害的能力。
3、發展適度普惠型社會福利事業。一是應對老齡化，加快建立以居家養老為基礎，社區為依托，機構為支撐的社會養老服務體系。出臺相關文件，完善和落實稅費減免、支持民辦公助養老服務，支持城鄉社區建立居家養老服務中心。二是進一步加強現有福利機構建設，提高現有管理水平。
4、構建城鄉社區綜合管理服務。一是加強城鄉社區基礎設施建設，提供一個社區服務場所；二是建立城鄉社區便民綜合服務平臺。
5、推進農村公益性公墓建設，把殯葬改革與美麗鄉村建設、文明城市建設結合起來，納入政府考核內容，有效遏制亂埋亂葬現象，促進人文社區、美麗鄉村和文明城市建設。
6、開展雙擁創建，促優撫優待政策全面落實。
四、希望上級在頂層設計時，怎樣在政策層面上對欠發達地區進行傾斜。
一是免除民政公共服務項目方面的資金配套，完全享受西部地區的政策；二是希望財政部給予貧困地區在中央彩票專項公益金中連續支持10年；三是由于貧困地區基礎設施薄弱，希望上級給予貧困地區在項目建設方面優先安排。
五、黨的十八屆三中全會后，希望上級對本系統哪些方面進行更大力度的整體規劃、體制改革。
從目前城鎮化的現狀看，相當數量的農業轉移人口已經在城鎮就業、居住，這部分人群即使市民化后在身份上實現了進城，但在享受城市教育、醫療、養老及交通出行等公共服務以及社會保險、社會救助和社會福利等社會保障方面與本地戶籍城鎮人口依然存在較大的差距，處于同城不同保、被城市邊緣化的境地，導致他們無法真正融入城市生活。與農業轉移人口在城鎮不能享受真正市民待遇的境況類似，城鄉居民在享受公共服務的質量和水平方面也存在不少差距。隨著經濟社會體制改革的不斷深化、社會主義市場經濟體制的建立和完善，構筑在城鄉分割基礎上的二元經濟結構導致城鄉居民身份背后的社會差距不斷擴大。正是由于長期以來向城市傾斜的公共資源分配政策，即在教育、醫療、衛生及社會保障體制等方面實行城鄉有別的二元分治結構，重城輕鄉、重工輕農，造成城鄉居民在公共服務的資源占有、服務能力及供給水平上存在較大差距。
2縣域基本公共服務設施規劃的3個重點關注
2.1關注基本公共服務
《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中指出，基本公共服務是建立在一定社會共識的基礎上，由政府主導提供的、與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務，一般包括基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障和文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施和環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。基本公共服務設施規劃應根據各地經濟社會發展需要，重點關注地方需求較強、供需矛盾較突出的設施規劃與建設，如文化、教育、體育和醫療設施等；同時，從更好地為公眾提供服務的角度出發，應統籌協調各類設施建設，根據設施的特點，整合可共享的功能，強調設施共建共享，提高資源利用效率。
2.2關注所有人群
基本公共服務設施是促進社會公平的重要保障，規劃布局應以常住人口為對象，需要考慮所有人群的需求。但是，由于地域差異、職業差別和年齡差距等客觀屬性，各類人群的需求有所不同，尤其是農業轉移人口，他們之所以在城市里務工是因為能夠獲得比務農更有優勢的收入，在城市里的消費僅是為了保證基本的生活，他們的需求主要是基本的就業、基本穩定的住所和基本的公共服務保障等[3]。因此，在基本公共服務設施規劃中，應充分了解各類人群的現實需求，尤其需要關注農業轉移人口市民化后的切實需求，協調政府自上而下的供給與所有人群自下而上的需求，同時科學判斷人口結構的發展態勢，保障在一定時限內，各類設施的配置標準、空間布局等能基本滿足城鄉發展的要求。
2.3關注全域空間
“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”不意味著基本公共服務設施覆蓋全域城鄉空間，重點在于無論生活在何處，城鄉居民都能夠享受到基本公共服務。因此，基本公共服務設施規劃布局要從全域統籌的角度出發，并結合城鄉人口分布，在縣域城鄉空間進行合理布局，保障基本公共服務覆蓋城鄉。根據當地的經濟社會發展階段、城鎮化水平、人口規模及城鎮體系結構等因素，合理確定符合當地需求的基本公共服務設施的分類分級體系；結合城鎮總體規劃、控規等，在基本公共服務設施專項規劃中確定各層級設施配置的內容、數量、規模和空間位置等，保障設施分類分級有序建設，既滿足城鄉近期發展的要求，又保障遠期發展的需要。
3縣域基本公共服務設施規劃的3個關鍵環節
縣域基本公共服務設施規劃需要重點回答3個問題，即需要多少設施、配置在何處及如何進行建設引導。具體來說，就是從政府供給與公眾需求的角度，擬定與經濟社會發展水平和階段相適應的設施配置標準，尋求合理的和可落地的空間布局及可操作的控制引導方法。
3.1本地化的設施配置標準
建立一套適應行業發展要求、符合地方發展實際的設施配置標準，是基本公共服務設施規劃的重要環節。因此，在新型城鎮化背景下，規劃首先應著手擬定與本地經濟社會發展階段和水平相適應的配置標準，根據城鄉常住人口規模，明確各項設施配置的數量標準和用地需求。配置標準的制定要面向縣域常住人口，充分尊重地區差異、城鄉差異和人口年齡結構差異，加強對城鄉不同使用人群的需求進行分析，尤其要關注農業轉移人口市民化后的新需求，采用自上而下的“給”和自下而上的“要”相結合的方法，并根據各地實施情況及時評估反饋、動態優化。
3.2可落地的空間規劃布局
在設施配建標準明確后，更重要的任務在于將按此標準配置的設施在空間上切實落地。只有這些設施實實在在地建成了，才能成為服務大眾的空間載體。具體來說，應當把握以下要點：首先，明確總體層面設施的總量缺口。原則上應根據縣域城市總體規劃確定的近、遠期常住人口規模，結合設施配置標準測算各項設施的總體規模需求，比對現狀，明確規劃近、遠期的設施建設缺口，以及需要增加設施的規模。其次，構建合適的技術支撐平臺。根據人的行為特點尋求各類各級設施的合理服務區域，使得每一位居民都能享受公共服務。目前，常用的技術方法主要有基于GIS平臺的緩沖區分析、可達性分析和分區模型等。最后，合理布局增量設施的空間和優化既有設施的建設。在上述技術平臺的支持下，結合城鄉聚落體系的結構特點、城鄉人口分布情況及現狀設施布局等因素，大體明確各類各級增量設施的規劃布局，同時對既有設施提出優化建議。促進功能可以共享的設施共同建設，或者臨近布局，節約土地資源。在具置選擇與規模指標制定上要充分尊重現狀，并與城市總體規劃、城鎮總體規劃及文教體衛等部門充分銜接。
3.3靈活性的控制引導方法
在“空間落地”的規劃過程中要體現剛性控制和彈性引導的思路與方法。具體來說，城市級的公共服務設施一般數量不會太多、占地規模相對較大且空間選址意向相對明確。對于此類設施，在規劃中應盡可能明確其具體的功能內容、配建標準和空間布局，結合控規明確其具體的邊界，做到定功能、定標準、定位置和定界線，并要求剛性落實。而居住社區級、基層社區級的公共服務設施，主要面向街道、居住區和基層社區等，面廣量大，面臨較多的不確定性，因此在規劃中明確建設的功能內容和配建標準即可，做到定功能、定標準。空間布局在滿足服務半徑等要求的前提下，允許在一定范圍內調整，具體選址和邊界在控規階段具體落實，保持規劃的彈性。當然，各地的經濟社會發展階段、城鄉基本公共服務設施發展水平和城鄉規劃管理習慣等均有差異，剛性控制和彈性引導的具體思路及方法還應當結合各地實際靈活運用，確保規劃實施的有效性。
4常熟市基本公共服務設施規劃研究
常熟市作為全國百強縣市第一梯隊，經濟社會發展水平處于全國縣級市前列，率先將文化、體育、教育、醫療衛生及社會福利五項基本公共服務設施統籌規劃，在社會文明建設方面先行先試，具有較強的示范意義[4]。
4.1基本思路
常熟市基本公共服務設施體系較為完備、門類齊全，在市域分布相對均衡，主要集中于市區與鎮區，市區的設施主要集中于老城區，新城區次之。各項設施平均規模基本達到相關標準規范要求，但在各鎮、各村之間差異較大。本次規劃研究結合常熟市的人口特點，按照1/1 000的抽樣比例，共發放2 100份問卷，開展入戶調查與訪談，充分了解常熟市不同年齡結構、職業、學歷和收入水平人群對于各類基本公共服務設施的需求及相關建議。在此基礎上，結合扎實的現狀調研工作梳理各類設施建設現狀，并與國家、江蘇省和蘇州市的相關標準規范進行比對，借鑒國內外與常熟市特點相似但發展水平較高的城市的經驗，找出常熟市設施建設的差距，合理擬定配建標準，完善空間布局，協調設施建設，使常熟市基本公共服務設施資源配置從“有”到“優”(圖1)。
4.2體系構建與標準確定
4.2.1體系構建常熟市共轄九個鎮、兩個街道，《常熟市城市總體規劃(2010—2030)》從優化空間布局、集約緊湊發展的角度，將市域城鄉空間劃分為“雙城、三片區”，即主城區、港區，以及支董片區、海虞片區和辛莊片區，通過片區整合統籌城鄉發展[5]。根據市域城鄉空間結構，按照城鄉一體的原則，常熟市域基本公共服務設施原則上按照“市級—片區級—街道(鎮)級—居住社區級—基層社區(村)級”五級配置，文化、醫療衛生和社會福利等設施結合自身行業特點及實際需求確定具體層級，教育設施按學校類別設置。在分級體系中，市級設施主要布局于“雙城”，為全市城鄉居民提供服務；片區級設施主要布局于三個片區的中心所在城鎮，主要服務于片區的城鄉居民；對于市區內的街道和市域內除片區中心所在城鎮外的其他城鎮，配置相同等級的設施，根據街道、城鎮的人口規模和經濟社會發展水平，擬定具體的建設規模；居住社區級設施主要為城市、一定人口規模的鎮區居民提供日常生活服務；對于城市、鎮區中基層社區和規劃發展的農村居民點，則配置相同等級的設施，并可結合基層社區或者農村居民點的活動中心建設，根據各基層社區、農村居民點的人口結構等具體需求靈活設置服務設施。
4.2.2標準確定以建設高水平現代化的常熟市為目標，規劃結合常熟市各類設施的特點，明確各類設施的具體層級體系、設施類別和指標類型(表1)，合理利用資源，保障城鄉居民享受均等化的基本公共服務。各類設施的具體配置指標值參考國家現行相關標準規范，并結合常熟市城鄉居民的實際需求設定，形成與常熟市經濟社會發展階段和水平相適應的本地化設施配建標準。以體育設施配置為例，國內和江蘇省體育設施現有標準規范主要分為市級、區級和社區級三個層級，根據人口規模擬定配置要求。常熟市具有較好的場館條件和群眾體育基礎，近年來承接了多項籃球、跳水等國際和國家體育賽事。規劃考慮常熟市城鄉居民對于體育設施質量和水平的高需求，在標準確定過程中做了兩方面工作：一是補充設施層級，即在體育設施現有標準規范的基礎上，補充片區級、街道(鎮)級和基層社區(村)級體育設施配置要求(表2，表3)；二是適度提高設施配置標準，主要體現在街道(鎮)級、居住區級和基層社區(村)級，通過增加設施規模、增補設施數量，為城鄉居民就近享用體育設施提供便利條件，使每個農村居民點都有一定的室內外健身場所和簡易器材。
4.3設施布局
4.3.1建立空間信息數據庫，搭建分析平臺
從供給和需求平衡的角度出發，規劃按照各類設施配建標準，根據《常熟市城市總體規劃(2010—2030)》明確的規劃近、遠期常住人口規模，比對各類設施現狀建設情況，測算各類設施的需求缺口，明確各類設施新增規模。同時，依托GIS工作平臺，規劃整合常熟市域地形、公安戶籍數據、道路系統網絡與城市總體規劃編制矢量資料建立基礎數據庫，根據道路、陸地、水域和山體等不同地物的時空通行成本，建立成本柵格圖，將通過公眾調研取得的需求信息落實到空間，建立以人為本的基本公共服務設施空間信息數據庫，為后續分析提供平臺支撐。
4.3.2綜合城鄉居民現狀需求，初定布局方案
各層級設施均有一定的服務半徑。在均質的空間，通常將以設施為圓心、服務距離為半徑的圓形范圍作為設施的服務覆蓋范圍，但現實中城鄉空間是非均質的，受各種交通方式影響，同一項設施服務的范圍差別較大。因此，在常熟市的基本公共服務設施布局中，通過分析居民對交通出行方式的選擇、對出行時間的耐受程度和對現狀設施的滿意程度，改變單一服務半徑的傳統方法，建立“交通方式+時耗”的服務半徑概念，模擬居民實際出行方式與時耗，分析現狀設施在各種交通方式下的理想服務半徑。在此基礎上，綜合設施缺口數量和城市總體規劃(針對市區內的設施)、城鎮總體規劃(針對鎮區內的設施)的總體要求，并落實到城鄉空間上，同時判斷各項設施選址的合理性，根據最遠距離算法確定新增加的公共設施(圖2，圖3)，保障基本公共服務覆蓋全域空間，確定設施的選址方案。
4.3.3根據居民實際出行特點，優化空間布局
在形成初步布局方案后，規劃模擬居民實際出行方式和時耗耐受程度，耦合交通方式和時耗，對初步布局的增量設施及現狀設施的服務范圍進行分析，不斷調整和優化，形成優化方案，使得各項設施提供的服務覆蓋范圍達到理想狀態，保障市級大型設施在小汽車、公交車等機動交通方式下，能在30分鐘內覆蓋市域70%～80%的空間(圖4)。
4.3.4全域覆蓋基本公共服務，明確近期建設規劃依托可達性工作平臺，借鑒泰森(Thiessen)多邊形分析方法，運用分配(Allocation)模型算法，對布局方案中各類、各級設施的服務分區進行劃定，確定每個設施的服務范圍，并統計出各個設施服務區內的居住用地面積，結合人均居住面積核算服務人口，根據配建標準明確每個設施的規模等級和建設規模，綜合文化、體育、教育、醫療衛生及社會福利設施等部門建議，提出近期建設指引意見。
4.4實施保障
4.4.1設施協調
規劃根據常熟市不同設施的特點，整合可共享的功能，統籌考慮設施空間布局，以提升居民日常使用便利度、提高土地資源利用水平。規劃鼓勵部分文化設施與體育設施一體布局，如片區級文化設施與全民健身中心合并設置于蘇州路文體中心，新建體育公園、全民健身中心盡量與鎮文化中心或文化分站合并設置，無法合并的盡可能鄰近選址，共建共享，有機組織文體活動；學校的體育活動場地能夠有效提高基層體育設施的均布度，現狀已有17所學校的體育場地實施對外開放，常熟市倡導早晨(晚上)及節假日期間全市高中、初中(包括民辦學校)和小學等采取錯時利用的方式，體育場館設施向社會開放，體育主管部門和校方共同組織人員承擔設施的維護保養，保證設施使用安全，同時豐富居民的生活；養老機構的服務對象為老年人，醫療服務需求高，因此養老設施應盡量靠近醫療設施，有條件的養老設施應配備專業的醫療服務機構，或者利用原醫療機構改造成養老設施，為老年人提供更優質的服務。
4.4.2規劃協調
為進一步保障各項設施的空間落實，規劃以城市總體規劃確定的控規編制單元為單位，繪制反饋控規的圖則。在每張圖則中，按照“抓大放小”“以大帶小”“小小聯合”“因地制宜”的思路，落實上述五類、各級設施的控制與引導要求。以琴川社區為例，圖則首先“抓大放小”，明確了文化、醫療等大型設施和中小學的規模與用地邊界，并作為剛性內容在控制條文中予以明確。其次，對居住社區與基層社區級文化、體育、醫療及養老設施的空間位置和建設方式提出了彈性建議，在條文中將其功能配置與建設標準及選址浮動范圍作為剛性要求，一方面強調“大型設施可以帶建小型配套”，另一方面也建議“小型設施可以聯合起來合并設置社區中心或基層社區中心”。最后，根據本單元內的具體情況，“因地制宜”地分別對設施改擴建、錯時共享和交通配套優化做了針對性的規定(圖5)。通過控規圖則的編制，可以有效地反饋控規，實現規劃協調統籌和“一張圖”管理，同時也保持了規劃的彈性，為未來的發展留有足夠的余地。
4.4.3時序建議
為保障各項設施能夠落地，常熟市規劃部門還與文化、體育、教育、醫療衛生和民政部門充分協調，結合各類設施的行政主管部門的具體建設需求和要求，對現有設施提出改擴建要求，同時明確近5年新增設施的建設規模和空間位置。對于遠期的配置需求，以空間預留和控制為主。
5結語
關鍵詞：城鄉一體化；意義；措施
加快城鄉經濟社會發展一體化新格局，是破解農業、農村、農民工作難題的根本出路，是推動城鄉生產要素優化組合、促進城鄉協調發展的根本舉措，是縮小城鄉差別、實現城鄉共同繁榮的途徑。
一、推進城鄉一體化的重大意義
第一，推進城鄉一體化是貫徹落實科學發展觀的重要任務。學習科學發展觀有五個統籌，首先就是統籌城鄉發展。所以，貫徹落實科學發展觀就是首先要統籌好城鄉發展問題，形成城鄉良性互動、工農業協調發展。
第二，推進城鄉一體化是構建社會主義和諧社會的重要決策。構建社會主義和諧社會，是中央在十六屆四中全會提出來的。和諧社會對農村來講，就是使農民安居樂業、和睦相處，農村安定有序、充滿活力。我國有百分之五六十的人在農村，如果農村很亂，那怎么能和諧？所以推進城鄉一體化，解決城鄉差距擴大問題，解決農村矛盾問題，實際上是整個和諧社會非常重要的基礎。現在，中央把基礎設施建設、公共服務的重點放在農村，同時還要保障農民的權益，改善農村民生、維護社會公平，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，把這些問題解決好了，自然農村就穩定和諧了。
第三，推進城鄉一體化是完善經濟體制的要求。現在國家被分為城市和農村兩個差別比較大的區域，實際上整個國家是一個大市場，主要問題就是城市和農村之間在土地流轉、資本流動、就業轉移、人才交流、技術轉讓等方面的交流還不是很充分。所有的農村資源都是單一向城市流動，形成了社會的不公平、不公正，這對農村發展非常不利。通過推進城鄉一體化的進程，破除城鄉分割體制，加快形成以工哺農、以城帶鄉的機制，才能完善國家的社會主義經濟體制。
第四，推進城鄉一體化是建設全面小康社會的必然要求。所謂全面小康社會，就是要使全中國13億人口都能夠享受到好處。現在，城市里的小康已經實現了，而農村沒有完全實現，因此我們要建設全面小康社會，最困難的或者是最重點的地方都在農村，農村是經濟發展最有潛力的地方。
二、推進城鄉一體化發展的措施
第一，加強農村醫療衛生事業發展。基本醫療衛生服務關系著廣大農民的幸福安康。根據國家發改委的統計，到2009年底，全國已經有了9238個縣級醫療機構，全國大約有2400多個縣市級單位（不包括城區），每一個縣級單位有近4個醫療機構。還有3.8萬家鄉鎮衛生醫院，63.3萬個村的衛生室。而且，還要建立完善的農村新型合作醫療制度和醫療救助制度。現在，全國參加合作醫療的農民是8.33億人，94%參加了農村新型合作醫療。下一步還應繼續鞏固和完善新型合作醫療制度，提高報銷標準。另外，要盡快全面完成農村衛生服務體系建設和發展規劃，健全農村三級醫療衛生體系，擴大農村免費公共衛生服務范圍。
第二，加大文化設施投入力度，盡快形成完備的農村公共文化服務體系。政府主導建好三級設施。縣（市）區要按照“統籌規劃、合理布局、功能互補、聯建共享”的原則，完善重大文體設施體系，建設好圖書館、文化館、影劇院、體育館、青少年宮、文化廣場等基礎設施。鄉、鎮要把建好鄉鎮文化站擺上重要議事日程，積極組建集圖書閱覽、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科技推廣、科普培訓、體育健身、青少年校外活動于一體的綜合性文化站，大力推進縣鎮兩級圖書館圖書流通互動、通借通還，實現資源共享。在村一級，根據行政村規模日益擴大的實際，因村制宜建設一批方便群眾就近參與活動的分散的文化設施，如“三點一室”、全民健身路徑等，努力構筑15分鐘文體活動圈。
第三，健全農村社會保障體系。首先擴大新型農村養老保險的覆蓋面。新型農村社會養老保險是按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求籌資，年滿60周歲、符合相關條件的參保農民可領取基本養老金。雖然新型農村養老保險制度已在部分地區試點，但由于覆蓋面太窄，難以讓更多的老百姓受益。因此擴大新型農村養老保險的覆蓋面成為當前農村工作的重中之重。其次要完善農村救助制度。按照屬地管理原則，強化地方政府職責，足額落實資金，合理掌握標準，切實做到應保盡保。解決好農村居民最低保障對象、五保供養對象、在鄉重點優撫對象困難問題，提高他們的補助標準。全面落實農村五保供養政策，確保供養水平達到當地村民平均生活水平。完善農村受災群眾救助制度。落實好軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優撫政策。同時要大力發展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業，加大農村社會福利設施建設。
第四，統籌城鄉勞動就業和社會管理，加快建立統一的勞動力市場。農民到城里打工是全世界的規律，英國在100年之前，美國在100年之前，還有其他各國都有這樣的過程。只有把農民轉移出來，城鎮化才能加快實現，工業化也能加快完成。可問題是，來城里打工的這些人怎么辦？如果他們的待遇跟城里人是兩張皮的話，那就會出現問題。所以中央提出要善待農民工，要求農民工在進城以后，在子女上學、保險、保障方面跟城里人享受同樣的待遇。
總之，城鄉一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，系統謀劃、統籌安排，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，消除長期形成的城鄉二元結構，縮小城鄉差距，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，使農村與城市共享現代文明，實現城鄉經濟社會的和諧發展、協調發展、可持續發展。
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一、深化放管服改革
（一）建立綜合監管機制。完善養老機構備案管理規定，建立跨部門協同監管機制，完善事中事后監管制度。健全“雙隨機、一公開”工作機制，加大對違規行為的查處懲戒力度。市場監管部門要及時提供相關市場主體登記基本信息并共享給民政等相關部門；民政部門要及時掌握養老機構相關信息，加強指導和事中事后監管。推進養老服務領域社會信用體系建設，建立失信聯合懲戒機制,對存在嚴重失信行為的養老服務機構（含養老機構、居家社區養老服務機構，以及經營范圍和組織章程中包含養老服務內容的其他企業、事業單位和社會組織）及人員實施聯合懲戒。養老服務機構備案、行政處罰、抽查檢查結果等信息按經營性質分別通過全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統記于其名下并依法公示。（民政局、市場監管局按職責分工負責，各師市負責）
（二）繼續深化公辦養老機構改革。充分發揮公辦養老機構及公建民營養老機構兜底保障作用，在滿足特困人員集中供養需求的前提下，重點為經濟困難失能失智老年人和重度殘疾老年人、計劃生育特殊家庭老年人、建檔立卡貧困家庭老年人、外出務工家庭留守老年人、護邊員家庭老年人提供無償或低收費托養服務，其余床位允許向社會開放。探索具備條件的公辦養老機構改制為國有養老服務企業。制定養老機構公建民營實施辦法，鼓勵社會資本參與公辦養老機構運營。（民政局、發展改革委、財政局，黨委編辦，國資委、衛生健康委按職責分工負責，各師市負責）
（三）解決養老機構消防審驗問題。對新建、改擴建養老機構依法申報消防設計審核、消防驗收、消防備案的，要主動提供消防技術咨詢服務，依法盡快辦理。農村敬老院及利用學校、廠房、商業場所等舉辦的符合消防安全要求的養老機構，因未辦理不動產登記、土地規劃等手續問題未能通過消防審驗的，由師市民政部門會同有關部門報請師市集中研究處置措施，采取一事一議的方式，在確保安全的前提下優化審驗手續。民政局加強督促指導，及時匯總各師市落實情況及問題，按程序報。（民政局、住房城鄉建設局、自然資源局、公安局、應急管理局按職責分工負責，各師市負責）
（四）減輕養老服務稅費負擔。養老服務機構符合現行政策規定條件的，可享受增值稅、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、小微企業等財稅優惠和各項行政事業性收費減免政策。按現行政策落實社區養老服務、家庭服務業稅費減免扶持政策。落實各項行政事業性收費減免政策，落實養老服務機構用電、用水、用氣、用熱享受居民價格政策，不得以土地、房屋性質等為理由拒絕執行相關價格政策。符合條件的民辦非營利性養老服務機構落實運營補貼政策。（財政局、發展改革委、市場監管局按職責分工負責，各師市負責）
（五）提升投入精準化水平。到2022年，各級用于社會福利事業的彩票公益金，按不低于55%的資金比例用于支持發展養老服務。養老機構不區分經營性質，按接收經濟困難的高齡失能老年人數量情況同等享受運營補貼。將養老服務納入政府購買服務指導性目錄，凡適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的，應按照轉變政府職能要求，通過政府購買服務方式提供方便可及、價格合理的養老服務。（財政局、民政局按職責分工負責，各師市負責）
（六）支持養老機構規模化、連鎖化發展。支持在養老服務領域打造一批具有影響力和競爭力的養老服務商標品牌，依法加強保護。對已經在其他地方取得營業執照的企業，不得要求其在本地開展經營活動時必須設立子公司。積極開展城企協同推進養老服務發展行動計劃。非營利性養老機構可在其登記管理機關管轄區域內設立多個不具備法人資格的服務網點。（市場監管局、民政局、發展改革委按職責分工負責，各師市負責）
（七）做好養老服務領域信息公開和政策指引。落實養老服務機構服務質量信息公開規范，公開養老服務項目清單、服務指南、服務標準等信息。集中清理廢除在養老服務機構公建民營、養老設施招投標、政府購買養老服務中涉及地方保護、排斥營利性養老服務機構參與競爭等妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。（發展改革委、民政局、財政局、市場監管局按職責分工負責，各師市負責）
（八）擴大投融資渠道。鼓勵社會資本通過多種方式參與養老服務業發展。探索允許營利性養老機構以有償取得的土地、設施等資產進行抵押融資。發揮創業擔保貸款政策作用，對從事養老服務行業并符合條件的個人和小微企業給予貸款支持，鼓勵金融機構參照貸款基礎利率，結合風險分擔情況，合理確定貸款利率水平。（地方金融監管局，人民銀行烏魯木齊中心支行按職責分工負責，各師市負責）
二、擴大養老服務就業創業
（九）加強從業人員隊伍建設。支持高等院校和職業院校（技工院校）設置養老服務相關專業或開設相關課程，鼓勵學生在獲得學歷證書的同時，取得職業技能等級證書。按規定落實學生資助政策。將養老服務列為職業教育校企合作優先領域，支持符合條件的養老機構舉辦養老服務類職業院校。符合條件的養老服務類產教融合校企合作項目，優先納入財政預算內投資支持范圍。開展養老服務機構負責人、管理人員的崗前培訓及定期培訓，使其掌握養老服務法律法規、政策和標準。把養老服務從業人員技能培訓納入職業技能培訓計劃，按規定給予職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼。推動養老護理員職業技能等級認定工作，建立養老護理員職業技能等級與薪酬待遇掛鉤制度。養老服務機構內醫療技術人員，執行與醫療機構等同的執業資格、注冊考核政策。開展養老護理員關愛活動，加強對養老護理員先進事跡與奉獻精神的社會宣傳，讓養老護理員的勞動創造和社會價值在全社會得到尊重。（教育局、人力資源社會保障局、財政局、民政局、衛生健康委、文體廣電和旅游局按職責分工負責，各師市負責）
（十）發揮養老服務業吸納就業作用。結合政府購買基層公共管理和社會服務，優先在團場（鎮、街道）、社區開發一批為老服務崗位，優先吸納就業困難人員、建檔立卡貧困勞動力和高校畢業生。對符合小微企業標準的養老服務機構新招用畢業年度高校畢業生、就業困難人員，簽訂1年以上勞動合同并繳納社會保險費的，按規定給予社會保險補貼。加強從事養老服務的建檔立卡貧困人口職業技能培訓和就業指導服務，引導其在養老服務機構就業，吸納建檔立卡貧困人口就業的養老服務機構按規定享受創業就業稅收優惠、職業培訓補貼等支持政策。落實就業見習補貼政策，對見習期未滿即與見習人員簽訂2年以上期限勞動合同并繳納社會保險費的，可將剩余期限見習補貼補發給見習單位。（人力資源社會保障局、教育局、財政局、民政局、扶貧辦按職責分工負責，各師市負責）
三、促進養老服務消費
（十一）建立長期照護服務體系。在試點的基礎上建立長期護理保險制度，研究建立長期照護服務項目、標準、質量評價等行業規范，完善居家、社區、機構相銜接的專業化長期照護服務體系。通過政府購買服務等方式，開展老年人能力綜合評估，評估結果作為領取老年人補貼、接受基本養老服務的依據。完善經濟困難的高齡、失能老年人補貼制度，加強與殘疾人兩項補貼政策銜接。鼓勵商業保險公司發展長期護理保險業務。（民政局、財政局、醫保局、衛生健康委、地方金融監管局，銀保監會新疆監管局，殘聯按職責分工負責，各師市負責）
（十二）促進老年人消費增長。推進老年人適用產品用品的研發、創新和應用，支持新技術在養老服務領域的應用與推廣，提升老年用品的供給質量。推進在養老機構、城鄉社區設立康復輔助器具配置服務（租賃）站點。將符合條件的基本治療性康復輔具按規定逐步納入基本醫療保險支付范圍，對城鄉特困人員、建檔立卡貧困戶和低保家庭中的失能、殘疾老年人配置基本康復輔具給予補貼。（民政局、發展改革委、科技局、工業和信息化局、財政局、商務局、醫保局、市場監管局、扶貧辦，殘聯按職責分工負責）
（十三）加強老年人消費權益保護和養老服務領域非法集資整治工作。加大聯合執法力度，組織開展對老年人產品和服務消費領域侵權行為的專項整治行動。嚴厲查處向老年人欺詐銷售各類產品和服務的違法行為。廣泛開展老年人識騙防騙宣傳教育活動，提升老年人抵御欺詐銷售的意識和能力。鼓勵群眾提供養老服務領域非法集資線索，對涉嫌非法集資行為及時調查核實、風險提示并依法穩妥處置。對養老機構為彌補設施建設資金不足，通過銷售預付費性質“會員卡”等形式進行營銷的，按照包容審慎監管原則，明確限制性條件，采取商業銀行第三方存管方式確保資金管理使用安全。（市場監管局、公安局、民政局、衛生健康委、文體廣電和旅游局、地方金融監管局按職責分工負責，各師市負責）
四、優化養老服務有效供給
（十四）提升醫養結合服務能力。優化醫養結合養老機構市場準入環境，對養老機構內設診所、衛生所（室）、醫務室、護理站，取消行政審批，實行備案管理。具備法人資格的醫療機構設立養老機構，不需另行設立新的法人和進行法人登記，可按照相應的登記管理有關規定向登記機關申請變更登記事項或經營范圍（業務范圍）等開展養老服務，并依法向民政部門辦理備案。對養老機構設置的醫療機構，符合條件的按規定納入基本醫療保險定點協議管理范圍。推進基層醫療衛生機構和醫務人員與老年人家庭建立簽約服務關系，建立社區醫生參與健康養老服務激勵機制。建立團場養老院和醫院緊密合作機制，提升團場養老院醫療護理服務能力。鼓勵醫護人員到醫養結合養老機構多點執業。（衛生健康委、民政局，黨委編辦，市場監管局、醫保局按職責分工負責）
（十五）促進居家、社區和機構養老融合發展。支持養老機構運營社區養老服務設施，上門為居家老年人提供服務。將失能老年人家庭成員照護培訓納入政府購買養老服務目錄，組織養老機構、社會組織、社工機構、紅十字會等開展養老照護、應急救護知識和技能培訓。推進家政、物業服務機構作為養老服務提供方進入居家社區養老服務領域，為居家老年人開展全方位生活照料服務。建立健全居家社區養老服務相關規章制度，規范服務流程，合理確定收費標準。鼓勵居家社區養老服務機構投保雇主責任險和養老責任險。打造“三社聯動”機制，以社區為平臺、養老服務類社會組織為載體、社會工作者為支撐，大力支持志愿養老服務，積極探索互助養老服務。大力培養養老志愿者隊伍，加快建立志愿服務記錄制度，探索“學生社區志愿服務計學分”、“時間銀行”等做法，保護志愿者合法權益。做好居家和社區養老服務改革試點地區試點工作，及時總結經驗，以點帶面推動居家和社區養老服務工作。各師市要制定政府購買居家社區養老服務政策和項目清單，并向社會公布。（民政局、人力資源社會保障局、住房城鄉建設局、發展改革委、商務局、財政局，銀保監會新疆監管局，紅十字會按職責分工負責，各師市負責）
（十六）創新“互聯網+養老”模式。拓展信息技術在養老領域的應用，推動養老服務機構利用互聯網、物聯網等技術擴展養老服務內容，積極開展智慧健康養老應用試點示范工作，促進人工智能、物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術和智能硬件產品在養老服務領域深度應用。在具備條件的養老服務機構，推廣物聯網和遠程智能安防監控技術，實現24小時安全自動值守。運用互聯網和生物識別技術，探索建立老年人補貼遠程申報審核機制。（工業和信息化局、民政局、發展改革委、衛生健康委按職責分工負責）
（十七）健全老年人關愛服務體系。健全完善獨居、空巢、失能、重殘、計劃生育特殊家庭等特殊困難老年人定期探訪制度。推廣“養老服務顧問”模式，發揮供需對接、服務引導等作用。探索通過公開招投標方式，支持有資質的社會組織接受計劃生育特殊家庭、孤寡、殘疾等特殊老年人委托，依法代為辦理入住養老機構、就醫等事務。積極組織老年人開展有益身心健康的活動。（民政局、衛生健康委按職責分工負責，各師市負責）
（十八）積極推進老年教育。優先發展社區老年教育，建立健全“師市——團場（鎮、街道）——連隊、社區”三級社區老年教育辦學網絡，方便老年人就近學習。鼓勵各類教育機構通過多種形式舉辦或參與老年教育，推進老年教育資源、課程、師資共享，探索養教結合新模式，為社區、老年教育機構及養老服務機構等提供支持。（教育局、衛生健康委，黨委組織部，民政局按職責分工負責）
五、完善養老服務基礎設施建設
（十九）加快團場、街道養老機構發展。對已建成未投入使用的團場養老機構，要采取有力措施加快投入運營，并優先為生活困難老年人和生活不能自理特困人員提供集中供養服務，確保有意愿入住的特困人員全部實現集中供養。2022年底前，力爭街道綜合養老服務機構、城市社區日間照料機構覆蓋率分別達到100%、90%。（民政局、發展改革委、財政局按職責分工負責，各師市負責）
（二十）實施民辦養老機構消防安全達標工程。2020年起各級使用福利彩票公益金采取以獎代補等方式，引導和幫助存量民辦養老機構按照國家工程建設消防標準配置消防設施、器材，并結合實際在服務對象住宿和主要活動場所安裝獨立式感煙火災探測報警器和簡易噴淋裝置。加強對養老服務機構消防安全責任人、管理人、從業人員及服務對象等開展消防安全宣傳教育培訓和消防演練，所有養老護理員崗前都要經過消防安全培訓。（民政局、公安局、應急管理局、人力資源社會保障局按職責分工負責，各師市負責）
（二十一）實施老年人居家適老化改造工程。采取政府補貼等方式，對納入特困供養、建檔立卡范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭，實施適老化改造。有條件的師市可積極引導城鄉老年人家庭進行適老化改造，根據老年人社會交往和日常生活需要，結合老舊小區改造等因地制宜實施。（民政局、住房城鄉建設局、財政局、衛生健康委、扶貧辦，殘聯按職責分工負責，各師市負責）
（二十二）落實養老服務規劃要求。各師市應按照要求編制養老服務設施專項規劃，將各類養老服務設施的規劃布點等內容納入國土空間總體規劃和詳細規劃。落實新建城區和新建住宅區配套養老服務設施“四同步”（同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付），竣工驗收時建設單位應當征求所在地民政部門意見。新建城區和新建住宅區以人均用地不少于0.1平方米的標準配套建設養老服務設施；舊城區和已建住宅區無養老服務設施或者養老服務設施未達到規劃要求和建設標準的，應通過新建、改建、購置、置換、租賃等方式進行配置，并同步開展消防設施改造。將居家社區養老服務設施納入社區配套用房建設范圍。所有社區養老服務設施在不變更產權關系的前提下，由師市民政部門統一登記管理，通過招標、委托等方式，無償或低償提供給養老專業服務組織使用，未經民政部門同意不得改變用途。（民政局、住房城鄉建設局、自然資源局按職責分工負責，各師市負責）
（二十三）加大閑置資源整合力度。各師市應制定整合利用閑置資源改造為養老服務設施的政策措施。鼓勵將閑置且符合改造條件的學校、廠房、商業設施等場所改造為養老服務設施，對城鎮現有閑置設施辦養老服務機構的，可先按養老設施使用，后改變土地使用性質。整合改造中需要辦理不動產登記的，不動產登記機構要依法加快辦理登記手續。將閑置公有房產優先、優惠用于養老服務，在公開競租同等條件下給予優先承租。利用建筑面積1000平方米以下的獨棟建筑或將建筑物內部分樓層改造為養老服務設施的，在符合國家相關標準前提下，不再要求出具近期動遷計劃說明、臨時改變建筑使用功能說明、環評審批文件或備案回執。（自然資源局、住房城鄉建設局、生態環境局按職責分工負責，各師市負責）
